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財政部國庫司副司長(cháng) 周成躍

　　 時(shí)值歲末，2011年中國政府采購高峰論壇在眾多期待中如期舉辦。很高興能參加這次高峰論壇的盛會(huì )，在此，我謹代表財政部國庫司、財政部政府采購管理辦公室對論壇的舉辦表示誠摯地祝賀。

“十二五”時(shí)期，是全面建設小康社會(huì )的關(guān)鍵時(shí)期，是深化改革開(kāi)放、加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的攻堅時(shí)期。在“十二五”開(kāi)局之年，中國政府采購高峰論壇選在上海召開(kāi)，具有特別的意義。眾所周知，上海是我國最早開(kāi)展政府采購制度改革的試點(diǎn)地區之一。1996年，政府采購開(kāi)始在這里萌芽生根。經(jīng)過(guò)15年的改革發(fā)展，我國政府采購制度改革進(jìn)入了全面發(fā)展的新時(shí)期。

今天，我們站在政府采購制度改革的新起點(diǎn)上，在《中國政府采購報》搭建的這個(gè)溝通交流平臺上，一同對過(guò)改革進(jìn)行總結梳理，并對今后的工作進(jìn)行探討，這無(wú)疑有助于我們深化對改革的認識，進(jìn)一步明確今后工作的方向。我認為，此次論壇緊貼經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展潮流和政府采購制度改革新形勢，提出政府采購與公共服務(wù)命題，具有重要的前瞻意義和深遠的實(shí)踐影響。借此機會(huì )，我就這個(gè)問(wèn)題談一些看法，與大家探討。

全面把握改革形勢，深化對公共服務(wù)政府采購工作的認識

回顧我國政府采購制度的改革發(fā)展歷史，我們不難發(fā)現政府采購制度改革在每個(gè)歷史時(shí)段都會(huì )體現出其鮮明的特征?！熬盼濉睍r(shí)期，以各地開(kāi)展政府采購試點(diǎn)和推廣為標志，拉開(kāi)了政府采購制度改革向全國鋪開(kāi)的大幕；“十五”時(shí)期，以《政府采購法》、三個(gè)部長(cháng)令為標志的建章立制和以推進(jìn)管采分離為重點(diǎn)的機制改革，推動(dòng)了政府采購開(kāi)始邁向法制化管理和規范化運行階段?！笆晃濉币詠?lái)，政府采購制度改革的主要特征則體現為三個(gè)鮮明的轉變：一是改革重心的轉變，由改革初期的建章立制、擴面增量逐步轉向現階段的規范行為、落實(shí)政策。二是實(shí)施范圍的轉變，政府采購實(shí)施范圍由傳統的貨物類(lèi)采購向工程服務(wù)類(lèi)擴展，資金構成從財政傳統性資金逐步向單位自籌資金、銀行貸款、BOT項目市場(chǎng)融資等方面擴展，同時(shí)適應支出結構的調整，采購活動(dòng)也逐步涵蓋一些公益性強、關(guān)系民生的公共服務(wù)項目。三是管理職能的轉變，在繼續深化對采購活動(dòng)監管職能的基礎上，適應國民經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的新形勢，政府采購強化財政監督、優(yōu)化公共管理和服務(wù)、調控經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的職能日益顯現。

從某種意義上講，推行公共服務(wù)政府采購，正是適應基本公共服務(wù)提供方式改革的需要，擴大政府購買(mǎi)服務(wù)、深化政府采購制度改革的集中體現。政府采購管理和運行基礎不斷鞏固，為開(kāi)展公共服務(wù)政府采購工作奠定了堅實(shí)基礎；政府采購結構的變化和實(shí)施范圍不斷拓展，為開(kāi)展公共服務(wù)政府采購工作提供了實(shí)踐的載體；而公共服務(wù)政府采購工作的開(kāi)展，則是政府采購管理職能拓展的必然結果和直接體現。

從當前和今后改革和發(fā)展形勢來(lái)看，政府采購制度的發(fā)展正由單純的內部驅動(dòng)逐步轉變?yōu)橥瑫r(shí)受外部驅動(dòng)；政府采購制度改革與公共財政改革等經(jīng)濟社會(huì )領(lǐng)域的重大改革的關(guān)系日益密切。在這種情況下，進(jìn)一步健全和發(fā)揮政府采購公共服務(wù)職能已經(jīng)成為一種必然趨勢。

第一，推行公共服務(wù)政府采購，是進(jìn)一步轉變政府職能、構建服務(wù)型政府、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的必然要求。本世紀初以來(lái)，以建設服務(wù)型政府、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化等為目標的公共服務(wù)改革逐步展開(kāi)?！笆濉币巹澗V要鮮明提出，要創(chuàng )新公共服務(wù)供給方式，引入競爭機制，擴大購買(mǎi)服務(wù)，實(shí)現提供主體和提供方式多元化。這要求以公平競爭機制為核心的政府采購制度充分發(fā)揮公共服務(wù)供給方式的作用，為提高公共服務(wù)質(zhì)量、轉變政府角色、推進(jìn)事業(yè)單位改革探索新途徑，為統籌城鄉發(fā)展、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化提供新思路。

第二，推行公共服務(wù)政府采購，是公共財政政策的有機組成部分。近年來(lái)，強力推進(jìn)的公共財政制度改革，使財政支出更多地向公共領(lǐng)域和民生領(lǐng)域傾斜，這必然對政府采購的結構性變化產(chǎn)生影響，也要求政府采購進(jìn)一步體現公共財政工作的目標指向，為公共財政政策的落實(shí)提供更好的機制保障。

第三，推行公共服務(wù)政府采購，是推動(dòng)服務(wù)產(chǎn)業(yè)和相關(guān)社會(huì )組織發(fā)展壯大的有效保證?！笆濉币巹澗V要提出，要把推動(dòng)服務(wù)業(yè)大發(fā)展作為產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級的戰略重點(diǎn)。拓展服務(wù)業(yè)新領(lǐng)域，發(fā)展新業(yè)態(tài)，培育新熱點(diǎn)，推進(jìn)規?；?、品牌化、網(wǎng)絡(luò )化經(jīng)營(yíng)。通過(guò)政府采購扶持中小企業(yè)的政策機制安排以及服務(wù)采購過(guò)程中的合同分包，可以促進(jìn)服務(wù)行業(yè)的專(zhuān)業(yè)細分，刺激新興服務(wù)業(yè)態(tài)的發(fā)展，壯大中小型服務(wù)企業(yè)實(shí)力。此外，社會(huì )組織從承擔公共服務(wù)合同中受益，也能實(shí)現自身的發(fā)展。

第四，推行公共服務(wù)政府采購，是進(jìn)一步深化政府采購制度改革的重要基礎。當前，政府采購制度改革已進(jìn)入新時(shí)期、加入WTO《政府采購協(xié)議》（GPA）談判已進(jìn)入攻堅階段。結合GPA談判進(jìn)程，我國將逐步建立涵蓋各類(lèi)預算體系資金、各類(lèi)政府采購主體和各類(lèi)采購對象，符合公共管理要求和GPA規則的政府采購管理制度。這要求我們，一方面，通過(guò)廣泛開(kāi)展公共服務(wù)采購，擴大政府采購制度的管理和實(shí)施范圍，提升政府采購制度改革在國家行政管理中的效能，提高政府采購“陽(yáng)光”制度的社會(huì )認可度。另一方面，逐步實(shí)現與國際接軌，不斷完善服務(wù)專(zhuān)業(yè)分類(lèi)標準體系和管理機制，將更多涉及公共服務(wù)的項目納入政府采購管理范疇。

客觀(guān)看待實(shí)踐發(fā)展現狀，正視公共服務(wù)采購的困難和挑戰

近年來(lái)，我國各級政府采購部門(mén)緊貼公共服務(wù)改革形勢和公共財政支出方向，不斷加大政府采購向公共管理和服務(wù)領(lǐng)域的滲透，公共服務(wù)采購呈現出多點(diǎn)開(kāi)花、由點(diǎn)及面的格局。

從采購規模構成上看，公共服務(wù)采購已成為新時(shí)期政府采購規模的有力增長(cháng)點(diǎn)。統計數據顯示，2010年全國服務(wù)類(lèi)采購規模增幅超過(guò)了30%。在工程類(lèi)、貨物類(lèi)項目中，公共建筑物、市政建設工程、交通運輸工程、農機具購置、中小學(xué)免費教材、醫療器械及藥品、計劃生育設備、農家書(shū)屋等涉及公共服務(wù)的項目也占有相當比重。

從采購對象范圍來(lái)看，服務(wù)類(lèi)采購從傳統的專(zhuān)業(yè)服務(wù)快速擴展到公共服務(wù)、服務(wù)外包等新型服務(wù)領(lǐng)域，工程類(lèi)采購逐步納入政府采購管理范圍。公共服務(wù)采購已覆蓋至以良種采購、農機具購置、“農家書(shū)屋”、病險水庫整治、新農村建設項目為代表的“三農”領(lǐng)域，以保障性住房、市政工程、社區服務(wù)、環(huán)衛垃圾處理項目為代表的城市管理，以購買(mǎi)公共演出、“文化下鄉”、中小學(xué)免費課本、學(xué)生保險、校園安全加固工程項目等為代表的文化教育，以基本藥物、疫苗采購為代表的公共衛生，以購買(mǎi)養老服務(wù)、弱勢群體救濟扶持為代表社會(huì )保障等多個(gè)領(lǐng)域。因此從現階段看，政府采購公共服務(wù)的領(lǐng)域正在迅速拓寬。

從實(shí)施主體的范圍來(lái)看，公共服務(wù)采購的主體逐步擴大，重心不斷下移。目前，全國絕大多數地區都結合本地特色開(kāi)展了相關(guān)的公共服務(wù)采購項目，而且，采購實(shí)施主體也由以往省市一級逐步向市縣一級、街道社區等擴展。

從實(shí)施的效果來(lái)看，通過(guò)不斷參與公共服務(wù)和民生項目，不僅拓展了政府采購規模，而且提升了政府采購的社會(huì )形象。部分地區的公共采購項目，甚至成為了政府采購的精品項目和標志性民生工程，不僅受到了當地省委、政府的充分肯定，而且得到了社會(huì )公眾的廣泛好評。

但是，在看到成績(jì)的同時(shí)，也必須清醒地看到，隨著(zhù)公共服務(wù)采購項目的開(kāi)展，我們也面臨著(zhù)前所未有的困難和挑戰?？陀^(guān)而言，我國開(kāi)展公共服務(wù)采購項目的時(shí)間尚短，整體上還處于嘗試探索階段，參與的范圍和深度遠遠不夠，必須逐漸發(fā)展。

一是公共服務(wù)采購具有不同于其他項目的自身特性。首先，民生無(wú)小事，公共無(wú)小事。公共服務(wù)項目的特點(diǎn)往往是，善行若涓涓細流，潤物無(wú)聲，而丑行或者做得不好的地方則遭到世人鋪天蓋地的譴責，這幾年來(lái)大家可能在工作中感受比較深。因而，開(kāi)展公共服務(wù)，不僅要考慮服務(wù)項目本身的管理和操作特點(diǎn)，還會(huì )涉及政治考量、社會(huì )評價(jià)等，其復雜性遠非一般的項目可比。其次，許多公共服務(wù)項目是貨物、工程和服務(wù)的結合體，難以用一種操作模式去實(shí)施，增加了執行操作的難度。

二是公共服務(wù)項目的范圍界定較難把握。政府采購的公共服務(wù)不僅僅是純公共產(chǎn)品，更多的是準公共產(chǎn)品。在確定公共服務(wù)的范圍時(shí)，如何界定哪些是涉及全體公民切身利益、滿(mǎn)足基本需要的服務(wù)，哪些該納入政府采購管理范圍等都成為影響公共服務(wù)采購的主要挑戰。同時(shí)，實(shí)踐中對公共服務(wù)的界定還比較狹隘、層次較低。目前政府采購公共服務(wù)類(lèi)多集中“三農”、 “文化下鄉”，社區服務(wù)以及法律、醫療衛生服務(wù)領(lǐng)域，對關(guān)系民生的市政工程、保障性住房工程，以及有助于實(shí)現節能政策的合同能源管理服務(wù)等新型服務(wù)項目投入不足，政府采購促進(jìn)公共服務(wù)的作用還未得到充分發(fā)揮。

三是公共服務(wù)采購的專(zhuān)業(yè)操作經(jīng)驗有待進(jìn)一步提高。在執行環(huán)節，公共服務(wù)采購項目存在著(zhù)采購需求描述難、評標標準不易界定、專(zhuān)家人才較少、履約驗收較難開(kāi)展等實(shí)際困難。這一方面需要不斷總結和積累專(zhuān)業(yè)操作經(jīng)驗；另一面也對政府采購專(zhuān)業(yè)操作人員和專(zhuān)家隊伍的能力和素質(zhì)提出了更高的要求。

四是公共服務(wù)采購的效果評價(jià)和服務(wù)監督不易開(kāi)展。一般而言，公共服務(wù)采購不能用單純的購買(mǎi)數量或次數、以及節資指標來(lái)衡量，很大程度上要通過(guò)服務(wù)對象的切實(shí)體驗來(lái)衡量。特別是有些服務(wù)項目的周期較長(cháng)，成效的體現往往具有長(cháng)期性，難以找到合適的指標衡量公共服務(wù)的質(zhì)量。同時(shí)，這也為對服務(wù)提供過(guò)程的控制、監督帶來(lái)了極大的挑戰。

正是由于上述這些困難和挑戰，需要我們在實(shí)踐中不斷積累經(jīng)驗，研究對策，改進(jìn)方式，才能不斷開(kāi)拓公共服務(wù)采購的新局面。 

緊密?chē)@財政“十二五”發(fā)展改革目標，進(jìn)一步推動(dòng)公共服務(wù)采購發(fā)展

在新的形勢下，大力推行公共服務(wù)政府采購工作，是強化公共財政機制保障的重要內容，也是政府采購工作必須面對的重大課題。我認為，推進(jìn)這項工作，可以從以下幾方面入手：

一是結合公共財政改革方向，不斷推進(jìn)公共服務(wù)采購的廣度。適應政府預算體系改革和財政支出結構調整的新變化，強化服務(wù)類(lèi)項目的政府采購預算管理力度，做到應編盡編，應采盡采。適應服務(wù)業(yè)發(fā)展的新特點(diǎn)和發(fā)展中出現的新變化，結合基本公共產(chǎn)品和服務(wù)提供方式改革，逐步將高技術(shù)服務(wù)、合同能源管理、“云計算”、商務(wù)服務(wù)、社會(huì )工作服務(wù)等專(zhuān)業(yè)服務(wù)和公共服務(wù)項目納入政府采購管理范圍。結合基本公共服務(wù)均等化、強農惠農等公共財政政策的落實(shí)，扎實(shí)開(kāi)展保障性安居工程、水利設施建設、公共文化服務(wù)、新農村建設等關(guān)系民生項目的采購管理工作。

二是圍繞推動(dòng)科學(xué)發(fā)展與和諧社會(huì )建設，科學(xué)設計政府采購政策調控目標和實(shí)施路徑，為公共服務(wù)采購提供政策和制度保障。應加強政府采購政策的調控目標、實(shí)施辦法和配套措施等設計的針對性和可操作性，建立健全政策執行機制，努力將政策功能要求落實(shí)到各級采購主體，落實(shí)到所有貨物、工程和服務(wù)項目。加強政府采購政策與其他財稅政策的協(xié)同配合，推動(dòng)政策功能逐步涵蓋到經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會(huì )建設以及生態(tài)文明建設等領(lǐng)域。

三是不斷總結實(shí)踐經(jīng)驗和學(xué)習借鑒國際經(jīng)驗，推進(jìn)公共服務(wù)采購操作執行的規范化、標準化。加強研究公共服務(wù)的分類(lèi)標準體系。針對公共服務(wù)采購工作中的難點(diǎn)，探索破解之道，不斷總結和創(chuàng )新公共服務(wù)采購方式，逐步開(kāi)展對公共服務(wù)項目的采購需求描述、評標標準、質(zhì)量評價(jià)、履約驗收等標準化建設工作。同時(shí)，強化采購人、采購監管部門(mén)、采購代理機構、采購服務(wù)對象的銜接配合，研究建立公共服務(wù)采購效果評價(jià)體系，不斷提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效果。

四是加強部門(mén)協(xié)作，建立公共服務(wù)采購的長(cháng)效監督機制。結合公共服務(wù)的周期性較長(cháng)特點(diǎn)，不僅要實(shí)現對采購招標過(guò)程的有效監督，而且還要探索對服務(wù)提供過(guò)程進(jìn)行監督，保證公共服務(wù)采購的全過(guò)程進(jìn)行有為、有力、有效的管理。同時(shí)，對于關(guān)系重大的項目，應充分發(fā)揮財政監督、審計監督、行政監察的合力。此外，還應最大限度地引入社會(huì )監督、人大監督等外部監督力量，不斷探索公共服務(wù)采購的監督方式。

同志們，朋友們，政府采購公共服務(wù)是一個(gè)嶄新的課題，推進(jìn)這項工作有賴(lài)于各地、各有關(guān)部門(mén)以及政府采購各方當事人集思廣益、協(xié)同推進(jìn)。希望各位代表能在中國政府采購報社搭建的這個(gè)平臺上暢所欲言，為深化政府采購制度改革獻計獻策。（2011年12月11日）