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參與嘉賓：

◇南京審計大學(xué)副校長(cháng)                                      裴  育

◇上海國家會(huì )計學(xué)院政府采購與績(jì)效管理研究中心主任           章  輝

◇中國人民大學(xué)長(cháng)江經(jīng)濟研究院 公共管理學(xué)院教授              王叢虎

◇中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院教授                             姜愛(ài)華

◇浙江省財政廳政府采購監管處副處長(cháng)                         張旭東

◇河南省財政廳政府采購監管處副處長(cháng)                        宋熙文

■ 本報記者 馬金眈

2019年全國政府采購數據新鮮“出爐”，全國政府采購規模約3.3萬(wàn)億元，這是自2002年以來(lái)的首次下降，其中，工程、服務(wù)類(lèi)采購規模降幅較為明顯。同時(shí)，單一來(lái)源采購規模以及授予中小微企業(yè)合同金額同比也有所下降。但，值得關(guān)注的是，分散采購規模占全國政府采購規模較上一年比重卻有上升……這些數據變化的背后“隱藏”著(zhù)哪些信息？今年及后續的政府采購規模走勢又將如何？《中國政府采購報》記者日前特邀政府采購領(lǐng)域的學(xué)者、專(zhuān)家對這些重點(diǎn)數據進(jìn)行詳細解析。

2019年全國政采規模較上年下降7.8%

姜愛(ài)華：全國政府采購規模首次下降主要與三方面有關(guān)：首先是財政收入增速放緩，受經(jīng)濟下行壓力的影響，可用于政采的資金量相對減少；其次是支出結構調整的影響，一方面剛性支出增加，但不屬于政采的范圍，另一方面地方不斷壓減一般性支出，這些支出中政采占比又較多；最后是政采自身改革的影響，隨著(zhù)政采領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權改革推進(jìn)，政府采購集中采購目錄“瘦身”、分散采購限額標準提升，這些一定程度縮小政采的范圍。另外，受近幾年經(jīng)濟下行和今年新冠肺炎疫情等影響，近期政采的規?？赡苓€會(huì )降低。但也應注意，政采規模降低的同時(shí)，也在實(shí)現向“提質(zhì)增效”蛻變。長(cháng)期看，政采規模仍趨增長(cháng)態(tài)勢。

裴育：政采規模的降低，一方面受到中央和地方政府大幅壓縮一般性支出的影響，另一方面還與各級政府大幅減稅降費有關(guān)。這種降低是階段性的，比如，今年1-7月，我國財政收入增速表現為負增長(cháng)，相應就要求在支出領(lǐng)域更大力度用于?；久裆?、保工資、?；鶎诱\轉等“三?！眲傂灾С錾?，這些支出一般不納入或很少納入政采規模統計范圍。因此，預計2020年的政采規?？赡苓€會(huì )降低。雖然財政支出總規?？赡苁窃鲩L(cháng)的，但納入政府采購統計的規?？赡軙?huì )下降，這主要由財政支出結構的大幅度調整所致。一旦經(jīng)濟走出低谷，隨著(zhù)經(jīng)濟的快速增長(cháng)，財政收入也會(huì )快速增長(cháng)，相應財政支出規模與結構也會(huì )發(fā)生變化，可用于政府采購的支出也會(huì )快速增長(cháng)，自然會(huì )促進(jìn)政采規?？焖僭鲩L(cháng)。

宋熙文：由于財政支出重點(diǎn)向民生領(lǐng)域傾斜，很多民生領(lǐng)域支出直接以補貼津貼、救助補助、貸款貼息、提高工資等方式實(shí)現，沒(méi)有形成政采支出。另外，2019年地方政采規模下降明顯，市、縣政采規模增幅回落較大，特別是縣級較為突出，在強化預算管理、嚴管政府債務(wù)等政策要求以及兜牢“三?！敝С龅拙€(xiàn)等硬性需求下，政府采購更是把有限的資金用在了“刀刃上”。

章輝：采購規模的降低不僅與2019年地方政府大力壓縮一般性支出有關(guān)，還可能與一些本應該執行政府采購方式的項目卻以其他方式進(jìn)行有關(guān)。

張旭東：2019年，全國一般公共預算支出238874億元，同比增長(cháng)8.1%。其中，中央一般公共預算本級支出35115億元，同比增長(cháng)6%。地方一般公共預算支出203759億元，同比增長(cháng)8.5%。在財政支出上升的背景下，政府采購規模下降現象值得引起重視。我認為這可能受到一些國家政策的影響，例如去年國家棚戶(hù)區改造規模較前年有所縮小，政府與社會(huì )資本合作項目受到嚴控，這些都影響到了政采規模。

分散采購占全國政采規模較上年上升4.2個(gè)百分點(diǎn)

裴育：隨著(zhù)集中性政府采購限額的提高，許多貨物類(lèi)、工程類(lèi)和服務(wù)類(lèi)采購均授權部門(mén)或單位按《政府采購法》及《政府采購法實(shí)施條例》開(kāi)展采購活動(dòng)。從統計結果來(lái)看，其突出表現就是分散性采購規模占全國政府采購規模比重逐年上升，到2019年達到45.7%的占比。這樣的數據表明，監管部門(mén)一方面加強了對分散性政府采購部門(mén)或單位的宣傳培訓力度，提高具體采購人的履職能力和水平；另一方面，加強政府采購預算及其執行監督管理，督促預算單位將各類(lèi)政府采購應納盡納入采購范圍。

姜愛(ài)華：分散采購規模占比的不斷上升是深化政府采購制度改革的一個(gè)表現。此前集中采購目錄以?xún)鹊钠纺?，?jīng)過(guò)目錄“瘦身”后，不再屬于集中采購，但達到分散采購數額標準的要執行分散采購，因此分散采購規模增加。隨著(zhù)采購人自主權的不斷提升，建議其要通過(guò)加強內控機制建設等確保資金使用的規范性和安全性。

王叢虎：分散采購的規模持續上升可以說(shuō)明兩個(gè)問(wèn)題：一是財政部門(mén)的“放管服”已見(jiàn)成效。這具體表現為各省集中采購限額標準有一定的提高，限額標準之下交由采購人自行采購。同時(shí)，采購代理機構資格審批取消，也使得更多采購人直接委托采購代理機構進(jìn)行采購。二是落實(shí)主體責任已見(jiàn)成效。中央深改委有關(guān)政府采購改革方案和87號令都提出了一個(gè)明確的改革方向：落實(shí)采購主體的責任，即“誰(shuí)采購、誰(shuí)負責”。由于各個(gè)采購主體責任意識增強、風(fēng)控能力的提高，再加之采購預算更加科學(xué)化，這也為分散采購提供了良好的環(huán)境。

授予中小微企業(yè)合同金額占全國政采規模74.1%

姜愛(ài)華：近幾年我國在落實(shí)政府采購政策功能方面下足功夫，尤其是在經(jīng)濟下行的背景下，采購人積極通過(guò)采購需求引導實(shí)現對中小企業(yè)的政策優(yōu)惠。但從采購合同金額看，中小微企業(yè)分得的“蛋糕”有所減小，一方面說(shuō)明政府對中小微企業(yè)的支持力度仍要加強，要防止有悖政采公平競爭的現象出現，為中小微企業(yè)營(yíng)造更好的營(yíng)商環(huán)境。另一方面，中小微企業(yè)自己仍須提升實(shí)力，在政策引導的情況下提升獲得訂單的機會(huì )。從內部結構上看，政采對小微企業(yè)的支持力度有所增加，小微企業(yè)是吸納就業(yè)的主體，對于穩就業(yè)起到重要作用。授予小微企業(yè)合同金額增加說(shuō)明政采在支持小微企業(yè)發(fā)展方面積極有為、行動(dòng)有效。

裴育：通過(guò)政采支持或促進(jìn)中小微企業(yè)發(fā)展是《政府采購法》的要求，同時(shí)，財政部門(mén)定期對各預算單位執行情況進(jìn)行監督檢查也保障了中小微企業(yè)的權益?？陀^(guān)看，中國各類(lèi)企業(yè)數量中，中小微企業(yè)占比超過(guò)90%，大多能滿(mǎn)足預算單位各類(lèi)采購需求。因此，從全國政府采購授予小微企業(yè)合同金額逐年提高屬于正?，F象。另外，小微企業(yè)對采購人的采購需求響應速度快、服務(wù)態(tài)度好，也是其獲得采購合同的重要影響因素。

王叢虎：扶持小微企業(yè)一直是政府采購貫徹的政策。各地在執行中央這項政策時(shí)都積極創(chuàng )新，如預留特定的份額、給予價(jià)格優(yōu)惠、給予政策加分等。小微企業(yè)合同金額占比較往年有所提高，正說(shuō)明了政策執行已經(jīng)顯現效果。此外，由于政采涉及的金額較工程建設項目較小，參與政府采購的供應商也大多屬于中小微企業(yè)，這也是一個(gè)客觀(guān)存在的因素。

公開(kāi)招標采購規模占比較上年上升7.8個(gè)百分點(diǎn)

姜愛(ài)華：公開(kāi)招標采購規模占比上升，競爭性磋商和單一來(lái)源采購規模占比下降，這說(shuō)明政府采購方式的規范性在增強。但公開(kāi)招標的效率相對較低，可能影響采購效率。相對效率更高的邀請招標、競爭性談判、詢(xún)價(jià)采購方式占比沒(méi)有較大提升的原因：一是部分采購人對不同采購方式的理解有一定的偏見(jiàn)，認為只有公開(kāi)招標才是最規范的，當然也存在一些采購人使用除公開(kāi)招標以外的其他采購方式操作不夠規范的現象；二是與各種采購方式的適用條件邊界不夠清晰有關(guān)。兩方面的共同作用使得一些采購人不敢用其他采購方式，這也是下一步修訂政府采購法要努力解決的問(wèn)題之一。

裴育：中國擁有完整的產(chǎn)業(yè)鏈，幾乎能滿(mǎn)足公開(kāi)招標采購的所有領(lǐng)域需求，在這樣強大的供應能力背景下，公開(kāi)招標采購規模逐步上升在情理之中。由于審計等監督部門(mén)會(huì )對預算單位的采購方式進(jìn)行監督檢查，預算單位為了避免不必要的麻煩，在采購中最明智的選擇就是公開(kāi)招標。因此，2019年公開(kāi)招標采購規模比2018年提高7.8%屬正常。正因如此，相對效率更高的邀請招標、競爭性談判、詢(xún)價(jià)等采購方式占比始終沒(méi)有較大提升，擔心被追責可能是主要原因。此外，邀請哪幾家供應商進(jìn)行招標、談判或詢(xún)價(jià)，采購人限于時(shí)間與專(zhuān)業(yè)判斷能力，往往也不太好把握。

王叢虎：單一來(lái)源作為一種特殊的采購方式，不僅需要審批，還可能引發(fā)主體責任。隨著(zhù)我國企業(yè)生產(chǎn)能力的提升、產(chǎn)品質(zhì)量的提高以及采購人對政府采購需求把握更加準確等原因，越來(lái)越多的采購人逐步放棄單一來(lái)源采購方式。但，不同采購項目基于本身的特點(diǎn)應有適合的采購方式，不應“一刀切”，提倡多樣化、理性化、科學(xué)化、合理化選擇采購方式。

2019年服務(wù)類(lèi)采購增幅為-21.7%

裴育：2019年工程和服務(wù)類(lèi)采購規模占比雙下降，尤其是服務(wù)類(lèi)采購規模降幅達到21.7%，主要與各級政府為了騰出更多財力用于減稅降費，帶頭壓縮行政支出。這尤其與地方政府強化支出管理，壓縮工程和服務(wù)類(lèi)開(kāi)支密切相關(guān)（如地方預算單位服務(wù)規模比2018年下降了23.5%）。其次與技術(shù)創(chuàng )新、信息化有一定的關(guān)系。原來(lái)許多服務(wù)類(lèi)采購通過(guò)線(xiàn)上即可完成，比如線(xiàn)上視頻會(huì )議大幅減少了現場(chǎng)開(kāi)會(huì )的頻次和規模，這就大幅節省了會(huì )議服務(wù)采購的規模。對于地方來(lái)說(shuō)，由于收入增速放緩或下降，財政支出優(yōu)先保證“三?！鳖?lèi)剛性支出，可用于工程類(lèi)和服務(wù)類(lèi)的采購規模被硬性壓縮或推遲，其降幅比中央更明顯就是情理中事。同理，貨物類(lèi)采購規模卻保持6.7%的增幅，說(shuō)明是“三?！鳖?lèi)剛性支出在貨物類(lèi)采購規模上的反映，這其中部分是自然增長(cháng)引致的，部分是物價(jià)增長(cháng)引致的。

章輝：2018年服務(wù)類(lèi)采購開(kāi)始超過(guò)貨物類(lèi)，成為第二大采購類(lèi)別，個(gè)人認為這是一個(gè)很好的現象。盡管2019年服務(wù)類(lèi)采購仍然排在第二，但是已經(jīng)和貨物類(lèi)采購非常接近。服務(wù)類(lèi)采購占比曾連續8年保持上漲的態(tài)勢，預期隨著(zhù)現代財政制度建設的推進(jìn)，財政支出結構不斷向公共服務(wù)和公共產(chǎn)品傾斜，服務(wù)類(lèi)采購占比將會(huì )超過(guò)工程類(lèi)采購成為第一大采購主體。但，2019年服務(wù)類(lèi)采購大幅下滑，個(gè)人認為這應當引起重視。我國大力倡導服務(wù)型政府，政府應把有限的資金用在服務(wù)社會(huì )、服務(wù)經(jīng)濟、服務(wù)民生方面，與此相匹配，服務(wù)類(lèi)采購規模應該大幅上升。并且，在目前國內國際的經(jīng)濟環(huán)境下，服務(wù)類(lèi)采購對于解決就業(yè)、扶持中小企業(yè)等具有重要的價(jià)值。建議今后政府購買(mǎi)服務(wù)的主體應該進(jìn)一步明確，對政府購買(mǎi)服務(wù)的事項要求應更加精準化。

姜愛(ài)華：服務(wù)類(lèi)采購規模下降有兩個(gè)方面的原因：一是各地壓減一般性支出，一些服務(wù)采購被壓減；二是服務(wù)采購中有相當一部分規模并不大，隨著(zhù)采購限額標準的提高，就不需要執行政府采購程序，因此不被統計在政府采購規模之中。

王叢虎：正是各級政府積極貫徹落實(shí)習近平總書(shū)記關(guān)于艱苦奮斗、勤儉節約一系列重要論述精神以及堅決落實(shí)“政府帶頭過(guò)好緊日子”等要求，才使得工程、服務(wù)類(lèi)采購規模明顯下降。貨物類(lèi)相對于工程和服務(wù)類(lèi)項目而言更具有剛性的需求，即各級政府運轉的必需品。所以，貨物類(lèi)采購在整體規模下降的趨勢下仍保持了一定的增量。

深改背景下采購各方須適應新趨勢

姜愛(ài)華：全國政府采購規模下降一方面是適應經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的必然結果，另一方面也是政府采購自身改革的部分體現。政府采購規模下降的同時(shí)，也實(shí)現了更好的“提質(zhì)增效”，這與全面預算績(jì)效管理改革的精神是一致的。今后采購各方要以“績(jì)效”為引領(lǐng)，繼續深化政府采購制度改革。

裴育：根據國際慣例，政府采購規模一般占GDP的10%左右、占財政支出總額的30%左右。個(gè)人認為中國政府采購規模下降只是階段性、暫時(shí)的。長(cháng)遠看，其規模一定會(huì )隨著(zhù)GDP規模的上升而上升。采購各方需要根據自身需求的變化，按照政府采購政策的要求，動(dòng)態(tài)調整采購策略，提升采購效率，節約采購資金，促進(jìn)預算單位事業(yè)發(fā)展，才是政府采購題中應有之義。

王叢虎：發(fā)達國家的公共采購包含范圍較廣，而我國目前政府采購金額反應的主要是保持各級行政機關(guān)、事業(yè)單位等財政撥款單位正常運行所支出的部分資金總數。由于客觀(guān)存在的原因，采購人應繼續認真貫徹中央有關(guān)要過(guò)緊日子的要求，厲行節儉、壓縮不必要的開(kāi)支。對于以政府采購為依托的供應商而言，應該積極調整戰略、積極適應形勢、開(kāi)拓新的市場(chǎng)。

張旭東：全國政府采購規模是政府采購影響力和政策調控余地的基礎。采購規模不升反降應當引起警惕，除執行因素外，更要檢視制度問(wèn)題?，F行《政府采購法》定義的政府采購其實(shí)僅僅在公共采購中“劃”了一塊，大量的利用財政性資金或公共資源進(jìn)行的購買(mǎi)性支出沒(méi)有算在政府采購規模里。這既嚴重低估了實(shí)際采購體量，也不符合GPA談判外方要求，更關(guān)鍵的是很大程度上制約了政府采購這項事業(yè)本身的發(fā)展。據了解，當前許多國有企業(yè)其實(shí)非常希望能夠納入政府采購管理，政府采購這些年發(fā)展打下的基礎也完全有能力承接。但受制于立法，一直未能積極回應，迫切需要根據深化政府采購制度改革精神對政府采購法進(jìn)行修訂。