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      《政府購買(mǎi)服務(wù)管理辦法》（財政部令第102號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）第十條明確規定：“購買(mǎi)主體的人員招、聘用，以勞務(wù)派遣式用工，以及設置公益性崗位等事項，不得納入政府購買(mǎi)服務(wù)范圍?！惫P者在實(shí)際工作中發(fā)現，將勞務(wù)派遣式用工當成政府購買(mǎi)服務(wù)項目實(shí)施的情況仍然存在，將正常的政府購買(mǎi)服務(wù)項目演變成勞務(wù)派遣式用工的現象也較為普遍。深刻理解政府購買(mǎi)服務(wù)的含義和要求，認清勞務(wù)派遣式用工的本質(zhì)和特征，是防止勞務(wù)派遣式用工與政府購買(mǎi)服務(wù)相互混淆和變相轉換的關(guān)鍵所在。

　　兩個(gè)案例 

　　案例1： 

　　某法律服務(wù)單位（事業(yè)單位）采購法律專(zhuān)業(yè)人員服務(wù)項目（勞務(wù)外包服務(wù)），采購需求規定：“本項目配備人員至少20人，工資費用至少為每人每年12萬(wàn)元。勞務(wù)外包人員工資費用由采購人確定，包括基本工資、社會(huì )保險和公積金費用、津貼、補貼、獎金、人身意外險、福利及其他費用等。勞務(wù)外包服務(wù)單位要按采購人的要求，安排勞務(wù)外包人員為采購人提供與法律業(yè)務(wù)相關(guān)的程序管理和服務(wù)；按規定辦理勞務(wù)外包人員的合法招用手續，并按規定為勞務(wù)外包人員發(fā)放工資，繳納社會(huì )保險、公積金等?！辈少徯枨筮€特別注明：“投標人不得對勞務(wù)外包人員工資費用進(jìn)行修改或變更，否則視為無(wú)效投標。中標供應商必須承接采購人現有的勞務(wù)外包人員，承認其之前在采購人勞務(wù)外包期限的工齡?！绷硗?，項目還要求供應商需具有行政主管部門(mén)頒發(fā)的勞務(wù)派遣經(jīng)營(yíng)許可證以及人力資源服務(wù)許可證。

　　案例2： 

　　某城市管理局采購某公共場(chǎng)所保安服務(wù)項目，采購文件中的服務(wù)要求規定：“中標供應商（乙方）須向采購人（甲方）派駐保安人員30人，保安人員必須聽(tīng)從采購人（甲方）安排，每人每月工資標準不得低于2022年采購人當地的最低工資標準?！?/p>

　　案例分析 

　　上述兩個(gè)案例，表面上看都是采購服務(wù)，是否屬于政府購買(mǎi)服務(wù)項目，需根據《辦法》的有關(guān)規定進(jìn)行分析。

　　先看購買(mǎi)主體，《辦法》第五條規定：“各級國家機關(guān)是政府購買(mǎi)服務(wù)的購買(mǎi)主體?！卑咐?的購買(mǎi)主體為事業(yè)單位，顯然不符合《辦法》規定的政府購買(mǎi)服務(wù)主體，即使該項目屬于政府購買(mǎi)服務(wù)項目，也不能由該事業(yè)單位去購買(mǎi)，應當由其行政機關(guān)購買(mǎi)。案例2的購買(mǎi)主體為行政機關(guān)，符合《辦法》規定的政府購買(mǎi)主體。

　　再看服務(wù)內容，《辦法》第二條規定：“本辦法所稱(chēng)政府購買(mǎi)服務(wù)，是指各級國家機關(guān)將屬于自身職責范圍且適合通過(guò)市場(chǎng)化方式提供的服務(wù)事項，按照政府采購方式和程序，交由符合條件的服務(wù)供應商承擔，并根據服務(wù)數量和質(zhì)量等因素向其支付費用的行為?！逼涞诰艞l規定：“政府購買(mǎi)服務(wù)的內容包括政府向社會(huì )公眾提供的公共服務(wù)，以及政府履職所需輔助性服務(wù)?！?/p>

　　案例1的服務(wù)內容為“提供與法律業(yè)務(wù)相關(guān)的程序管理和服務(wù)”，單從服務(wù)內容看，屬于政府履職所需輔助性服務(wù)。只有履行法定職責的國家機關(guān)才需要輔助性服務(wù)，事業(yè)單位不屬于國家機關(guān)，其職能定位是為機關(guān)履職活動(dòng)提供輔助服務(wù)或為社會(huì )公眾提供公共服務(wù)，因此，事業(yè)單位不具有政府履職職能，不能采購政府履職所需輔助性服務(wù)。根據有關(guān)規定，事業(yè)單位作為采購主體只能采購保障政府自身運轉的服務(wù)（內部管理服務(wù)和后勤保障服務(wù)）。從案例1采購文件規定的人員數量、工資標準及供應商資格條件等內容看，屬于典型的勞務(wù)派遣式用工，這是《辦法》明確禁止的。

　　案例2的服務(wù)內容為“公共場(chǎng)所保安服務(wù)”，屬于政府向社會(huì )公眾提供的公共服務(wù)，符合《辦法》規定的政府購買(mǎi)服務(wù)內容。但在實(shí)施采購時(shí)，采購文件同樣規定了人員數量和最低工資標準（屬于變相設置最低限價(jià)，后文將進(jìn)一步分析），并規定保安人員必須聽(tīng)從采購人（甲方）安排，這實(shí)際上是將正常的政府購買(mǎi)服務(wù)項目演變成了勞務(wù)派遣式用工。

　　問(wèn)題思考 

　　關(guān)于勞務(wù)派遣式用工問(wèn)題 

　　在機構改革和人員精簡(jiǎn)的背景下，很多單位以人員編制不足、不能滿(mǎn)足正常工作為由，聘用編外人員承擔本應由編內人員承擔的工作和事項。按照勞動(dòng)法和勞動(dòng)合同法的規定，聘用人員應當簽訂勞動(dòng)合同。出于各種考慮和顧慮，一些單位不愿或不敢直接與聘用人員簽訂用工合同，而是以勞務(wù)派遣方式，由勞務(wù)派遣公司與聘用人員簽訂勞動(dòng)合同，再將這些聘用人員派遣到用人單位供其使用。勞務(wù)派遣公司只負責這些聘用人員的人事管理活動(dòng)，人員的招聘、使用和工資標準等均由用人單位掌控。為使勞務(wù)派遣式用工在實(shí)施程序上看起來(lái)合法合規，一些單位便將勞務(wù)派遣式用工包裝成政府購買(mǎi)服務(wù)項目，通過(guò)政府采購程序實(shí)施采購，以便經(jīng)得起各種監督檢查。

　　這種由勞務(wù)派遣式用工包裝而成的政府購買(mǎi)服務(wù)項目，具有隱蔽性，必須認清勞務(wù)派遣的本質(zhì)特征，才能將其與政府購買(mǎi)服務(wù)項目區別開(kāi)來(lái)。

　　勞務(wù)派遣，又稱(chēng)勞動(dòng)力租賃，是指用人單位與勞務(wù)派遣公司簽訂勞務(wù)派遣（租賃）協(xié)議，由勞務(wù)派遣公司招聘符合用人單位用人標準和用工條件的勞務(wù)人員，并與這些聘用人員簽訂勞動(dòng)合同，然后再將這些聘用人員派遣到用人單位承擔相關(guān)工作事項的用工方式。

　　根據勞動(dòng)合同法第六十六條的規定，勞動(dòng)合同用工是我國企業(yè)的基本用工形式。勞務(wù)派遣用工是補充形式，只能在臨時(shí)性、輔助性或者替代性的工作崗位上實(shí)施。勞務(wù)派遣人員雖然只承擔臨時(shí)性、輔助性或者替代性的工作事項，但其本質(zhì)仍然是用工，這與政府購買(mǎi)服務(wù)的本質(zhì)是服務(wù)有著(zhù)明顯的區別。因此，辨別政府購買(mǎi)服務(wù)項目和勞務(wù)派遣式用工的方法，就是看采購內容（采購需求）是服務(wù)還是人員，只要采購文件規定或變相規定了人員數量、崗位要求和工資標準，并且費用支付主要是根據人員數量和工資標準來(lái)確定，而不是根據服務(wù)數量和質(zhì)量等因素向其支付費用，就屬于勞務(wù)派遣式用工。

　　對于事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，通過(guò)勞務(wù)派遣用工方式解決人員不足，無(wú)論其采取什么方式和程序，本質(zhì)上都屬于用工或變相用工，是《辦法》明確禁止的?！蛾P(guān)于做好2022年政府購買(mǎi)服務(wù)改革重點(diǎn)工作的通知》也明確規定：“嚴禁借政府購買(mǎi)服務(wù)名義變相舉債融資或用工?！?/p>

　　關(guān)于設定最低工資標準問(wèn)題 

　　筆者在工作中發(fā)現，一些以人力資源為主的購買(mǎi)服務(wù)項目，如，物業(yè)管理、公共場(chǎng)所保潔、綠化養護和保安服務(wù)等項目，在實(shí)施政府采購時(shí)，采購人或采購代理機構出于防止供應商低價(jià)或惡意低價(jià)成交的考慮，往往會(huì )將最低工資標準設定為限制條件，即投標報價(jià)低于當地最低工資標準的視為無(wú)效投標。如有質(zhì)疑，采購人或采購代理機構會(huì )冠冕堂皇地以執行國家工資政策標準，保障職工合法權利為由進(jìn)行答復。

　　設定最低工資標準的做法，本質(zhì)上是將政府購買(mǎi)服務(wù)與勞務(wù)派遣式用工相混淆，屬于變相設定最低限價(jià)。

　　一是政府購買(mǎi)服務(wù)購買(mǎi)的是服務(wù)，而不是勞務(wù)派遣的勞務(wù)和用工。費用支出是根據服務(wù)數量和質(zhì)量等因素來(lái)確定，而不是按照現場(chǎng)服務(wù)人員數量和工資標準來(lái)確定，也就是說(shuō)，政府購買(mǎi)服務(wù)項目同其他貨物、工程項目一樣，都是按照量?jì)r(jià)對等關(guān)系確定成交價(jià)款的，成交價(jià)款與供應商的人員工資沒(méi)有直接對應關(guān)系。供應商內部人員工資多少，完全由供應商根據經(jīng)營(yíng)狀況自主決定，是否違反國家最低工資標準，由勞動(dòng)執法部門(mén)監督，與政府購買(mǎi)服務(wù)項目沒(méi)有任何關(guān)系。以落實(shí)國家工資政策為由設定最低工資標準，實(shí)際上成了變相的勞務(wù)派遣用工。

　　二是根據《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部令第87號）第十二條“不得設定最低限價(jià)”的規定，以人力資源為主的政府購買(mǎi)服務(wù)項目，人力資源成本是購買(mǎi)服務(wù)費用的主要構成部分，設定最低工資標準，相當于變相設定了最低限價(jià)，違反了相關(guān)規定。

　　關(guān)于是否適用最低評標價(jià)法的問(wèn)題 

　　政府采購法實(shí)施條例第三十四條規定：“技術(shù)、服務(wù)等標準統一的貨物和服務(wù)項目，應當采用最低評標價(jià)法?！薄墩少徯枨蠊芾磙k法》第十九條規定：“采購需求客觀(guān)、明確且規格、標準統一的采購項目，如，通用設備、物業(yè)管理等，一般采用招標或者詢(xún)價(jià)方式采購，以?xún)r(jià)格作為授予合同的主要考慮因素，采用固定總價(jià)或者固定單價(jià)的定價(jià)方式?！?/p>

　　公共場(chǎng)所的物業(yè)管理（包括保潔、保安、綠化養護等）項目是否屬于標準統一的服務(wù)項目？通過(guò)瀏覽這些項目的采購文件發(fā)現，這些項目的采購文件均對服務(wù)要求和服務(wù)質(zhì)量作了詳細規定，服務(wù)標準和考核指標也作了細化。對于不同的物業(yè)管理項目（尤其是居民小區的物業(yè)管理）而言，可能存在服務(wù)標準要求高低不一的問(wèn)題，但對于同一個(gè)物業(yè)管理項目來(lái)說(shuō)，無(wú)論對服務(wù)標準要求是高還是低，一旦確定下來(lái)，標準就是統一的，只要供應商按照采購文件或合同約定的服務(wù)標準提供服務(wù)，或者采購人能夠按照規定的考核標準監督供應商履約服務(wù)，服務(wù)質(zhì)量是能夠達到服務(wù)標準要求的。因此，物業(yè)管理等項目屬于標準統一的服務(wù)項目，應按規定采用最低評標價(jià)法。（這一問(wèn)題在實(shí)踐中存在爭議，本文不再贅述。）

　　實(shí)際工作中，采購人不愿采用最低評標價(jià)法，主要原因是擔心低價(jià)成交影響服務(wù)質(zhì)量。另外，由于綜合評分法存在主觀(guān)評價(jià)因素，不排除個(gè)別采購人或采購代理機構通過(guò)綜合評分法左右采購結果。解決低價(jià)成交影響服務(wù)質(zhì)量的辦法：一是采購文件編制時(shí)要明確和細化服務(wù)標準，二是采購評審時(shí)要嚴格按照服務(wù)標準審查供應商投標響應情況，三是合同履行時(shí)嚴格按照服務(wù)標準和考核指標監督供應商履約。防止人為左右采購結果和暗箱操作的最有效辦法，就是切斷主觀(guān)和人為干擾因素。筆者通過(guò)瀏覽已實(shí)施的政府購買(mǎi)服務(wù)項目發(fā)現，很多項目采取了最低評標價(jià)法，值得借鑒。

　　關(guān)于標準統一的服務(wù)項目是否適用綜合評分法的問(wèn)題 

　　標準統一的服務(wù)項目采用綜合評分法時(shí)，價(jià)格分值的設定一般不會(huì )超過(guò)30%，剩下的70%需要挖掘更多的考察指標才能填充。在服務(wù)要求、服務(wù)標準和考核指標已經(jīng)明確的前提下，除了可勉強將供應商的經(jīng)驗能力（業(yè)績(jì)）設定為評審因素外（因該指標不是服務(wù)質(zhì)量的重要指標，分值設定不宜過(guò)高），很難再將其他考察指標設定為評審因素。因為無(wú)論供應商采取什么樣的服務(wù)方案、服務(wù)方法、保障措施，或者投入多大的人力物力成本，最終要看服務(wù)結果能否達到已規定的服務(wù)標準和質(zhì)量要求。

　　例如，保潔服務(wù)項目將人員配備數量設定為評審因素，在現代化技術(shù)裝備應用日益廣泛的背景下，人員配備數量與服務(wù)質(zhì)量已經(jīng)沒(méi)有必然關(guān)系，一個(gè)供應商配備10名保潔人員和另一個(gè)供應商配備一臺現代化智能清掃工具，怎能評價(jià)出孰優(yōu)孰劣？有些項目將質(zhì)量、環(huán)境、健康等管理體系認證設定為評審因素，這些證明材料不但與服務(wù)質(zhì)量沒(méi)有直接相關(guān)性（有證的不一定能服務(wù)好，沒(méi)有證的不一定服務(wù)不好），還涉嫌違反《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》的規定，構成對中小企業(yè)實(shí)行差別待遇和歧視待遇。至于將技術(shù)服務(wù)方案、服務(wù)保障措施、合理化建議等指標設定為評審因素，更是形同虛設。這些紙上談兵的方案、措施、建議等內容不但與服務(wù)質(zhì)量沒(méi)有直接聯(lián)系，而且由于沒(méi)有具體的評價(jià)標準和量化指標，只能靠評審專(zhuān)家主觀(guān)評價(jià)打分，既違反政府采購法實(shí)施條例的規定，也為暗箱操作留下了空間。因此，標準統一的服務(wù)項目應摒棄綜合評分法，大膽采用最低評標價(jià)法，以達到節約資金和防止左右采購結果的目的。

　?。ㄗ髡撸?span style="font-size: 12pt;">蔣守華 山東省濰坊市財政局）