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本文采用了《政府購買(mǎi)社會(huì )組織居家養老服務(wù)：典型模式、適用條件及潛在風(fēng)險》（作者：李雙全、張航空）、《政府購買(mǎi)養老服務(wù)過(guò)程中的第三方評估制度探討》作者：李春、王千）等文章內容，在此一并表示感謝。

自2000年上海率先開(kāi)展政府購買(mǎi)社會(huì )組織居家養老服務(wù)試點(diǎn)以來(lái)，各地掀起了政府購買(mǎi)居家養老服務(wù)的改革浪潮，并在此過(guò)程中形成了地方政府購買(mǎi)社會(huì )組織居家養老服務(wù)典型模式：形式購買(mǎi)模式、定向委托模式、公開(kāi)競標模式及憑單購買(mǎi)模式。不同購買(mǎi)模式?jīng)]有好壞優(yōu)劣之分，均有其特定的適用條件和隱含的潛在風(fēng)險。針對這些風(fēng)險，政府在購買(mǎi)養老服務(wù)時(shí)，引入第三方評估是一個(gè)很好的風(fēng)險防控手段。

自2018年以來(lái)，我們河南厚樸養老服務(wù)有限公司承接了鄭州、許昌、漯河、周口等多個(gè)地市的民政部門(mén)政府購買(mǎi)養老服務(wù)第三方評估工作。根據我們的工作實(shí)際，結合專(zhuān)家學(xué)者的研究成果，現就政府購買(mǎi)養老服務(wù)的模式、適用條件、潛在風(fēng)險和第三方評估的價(jià)值做簡(jiǎn)要分析。

01

政府購買(mǎi)居家養老服務(wù)的典型模式

近年來(lái)，各地開(kāi)展政府購買(mǎi)社會(huì )組織居家養老服務(wù)改革實(shí)踐，不僅為改善養老服務(wù)領(lǐng)域的服務(wù)供給方式、創(chuàng )新社會(huì )治理模式做出了有益探索，并在此過(guò)程中形成了富有特色、符合實(shí)際的地方政府購買(mǎi)社會(huì )組織居家養老服務(wù)典型模式。

（一）形式購買(mǎi)模式：以上海市普陀區為代表

形式購買(mǎi)模式，也即依附性非競爭購買(mǎi)模式，此種模式在早期政府購買(mǎi)服務(wù)探索試點(diǎn)階段較為常見(jiàn)。在主體關(guān)系上，作為居家養老服務(wù)承接主體的社會(huì )組織在政府主導下成立，高度依附于政府機構而存在，其資金來(lái)源和人員配備都是由其政府主管機構決定。

盡管此類(lèi)社會(huì )組織在民政部登記備案，名義上屬于社會(huì )組織概念范疇，但由于其高度嵌入政府組織并缺乏獨立決策能力和宗旨目標，甚至被視為政府相關(guān)部門(mén)的執行機構或代理人角色，所以往往被形象稱(chēng)為“準社會(huì )組織”或“二政府”等。

在購買(mǎi)程序上，由于社會(huì )組織是為承接政府購買(mǎi)服務(wù)而由政府主導設立的，因此常常采用項目經(jīng)費撥付或單一來(lái)源采購等非公開(kāi)、公平、競爭的制度化購買(mǎi)程序。

在服務(wù)供給上，雖然形成了形式上的供給與生產(chǎn)相分離，但究其本質(zhì)還是政府承擔了公共服務(wù)的全部責任，服務(wù)的傳遞僅僅是由政府機構向政府主導下的社會(huì )組織轉移，未能有效形成多元主體協(xié)同參與供給服務(wù)的格局。

在服務(wù)監管上，由于社會(huì )組織高度嵌入政府機構，所以監管方式只能依賴(lài)傳統的行政管理方式，難以有效評估購買(mǎi)服務(wù)資金使用績(jì)效并規范服務(wù)行為。

2001年上海市普陀區向“居家養老服務(wù)管理中心”購買(mǎi)服務(wù)是此類(lèi)模式的典型代表（見(jiàn)下圖）。

（二）定向委托模式：以南京市鼓樓區為代表

定向委托模式，也即獨立性非競爭購買(mǎi)模式。此種購買(mǎi)模式中，主體之間關(guān)系是基于政府與社會(huì )組織互信的基礎上而建立起的合作伙伴關(guān)系，形成了公共服務(wù)實(shí)質(zhì)性的生產(chǎn)與供給分離。

與形式購買(mǎi)模式中高度依附關(guān)系不同，承接服務(wù)的社會(huì )組織是完全獨立于政府機構之外的法人主體，具有專(zhuān)業(yè)化服務(wù)生產(chǎn)能力、獨立的決策能力和組織發(fā)展目標。購買(mǎi)方的政府和承接方的社會(huì )組織在公共服務(wù)供給生產(chǎn)過(guò)程中的權責劃分相對明確。

在篩選服務(wù)承接主體時(shí)，政府偏好于選擇專(zhuān)業(yè)化程度高、業(yè)界口碑好、社會(huì )聲譽(yù)度的社會(huì )組織，以此規避購買(mǎi)服務(wù)過(guò)程產(chǎn)生的潛在風(fēng)險。

在購買(mǎi)程序上，政府往往采用單一來(lái)源采購或競爭性談判等非競爭性或競爭程度不高的購買(mǎi)方式將服務(wù)項目定向委托給社會(huì )組織。

此種模式購買(mǎi)程序缺乏公開(kāi)競爭的程序，政府與社會(huì )組織合作供給服務(wù)過(guò)程中占據了主導地位，社會(huì )組織處于資源依賴(lài)的弱勢地位，兩者之間的合作基礎并不牢固。

在服務(wù)監督管理上，政府既擔負起監督者的角色，同時(shí)也可以引入第三方專(zhuān)業(yè)化評估機構對政府購買(mǎi)服務(wù)進(jìn)行規范化的績(jì)效評估。

2003年南京市鼓樓區政府向民非組織“心貼心老人服務(wù)中心”購買(mǎi)養老服務(wù)是此類(lèi)模式的典型代表（見(jiàn)下圖）。

（三）競標購買(mǎi)模式：以安徽省合肥市為代表

競標購買(mǎi)模式，也即獨立性競爭購買(mǎi)模式，是學(xué)界認為政府購買(mǎi)公共服務(wù)的最為理想的購買(mǎi)模式（或稱(chēng)目標模式），也是政策倡導的主流購買(mǎi)模式。

在公開(kāi)招標模式中，承接服務(wù)的社會(huì )組織與購買(mǎi)服務(wù)的政府機構兩者之間關(guān)系是獨立的，購買(mǎi)程序是按照公開(kāi)、公平的競爭購買(mǎi)機制來(lái)選擇符合資質(zhì)要求的最為適合的社會(huì )組織來(lái)承接服務(wù)項目。

政府通過(guò)向社會(huì )發(fā)布所需購買(mǎi)服務(wù)項目公告，吸引社會(huì )組織參與競標或邀請符合資質(zhì)要求的社會(huì )組織參與競標，根據“最低價(jià)格”或“最優(yōu)價(jià)值”選擇中標的社會(huì )組織。政府跟中標的社會(huì )組織簽訂購買(mǎi)服務(wù)合同，約定雙方的權利和責任，并根據服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)數量等予以結算相關(guān)費用。

此類(lèi)模式中，政府還會(huì )購買(mǎi)第三方專(zhuān)業(yè)評估機構服務(wù)對整個(gè)服務(wù)進(jìn)行綜合績(jì)效評估，并會(huì )根據評估結果決定購買(mǎi)合同繼續與否以及其他相應的懲戒措施。

2013年合肥市政府公開(kāi)招標購買(mǎi)居家養老服務(wù)是此類(lèi)模式的典型代表（見(jiàn)下圖）。

（四）憑單購買(mǎi)模式：以北京市居家養老券為代表

在憑單購買(mǎi)模式中，政府是規則的制定者、服務(wù)的購買(mǎi)者以及監督者角色，政府按照居家養老服務(wù)內容及其規范標準與服務(wù)供應方的社會(huì )組織簽訂服務(wù)協(xié)議方式（或指定服務(wù)機構），并委托服務(wù)機構為符合資質(zhì)的老年人提供服務(wù)。

作為消費者的老年人可以從政府相關(guān)部門(mén)領(lǐng)取服務(wù)券（或服務(wù)卡），自主選擇服務(wù)機構和服務(wù)項目進(jìn)行消費。而作為服務(wù)供給方的社會(huì )組織通過(guò)為居家老人提供的服務(wù)獲取服務(wù)券，并與服務(wù)購買(mǎi)方進(jìn)行結算而獲取服務(wù)補貼。

從憑單制運作機制來(lái)看，實(shí)現了市場(chǎng)競爭機制與消費者自主選擇的有機結合，充分尊重了作為服務(wù)對象的老年人的選擇權，有利于減少政府與社會(huì )組織的內幕交易，同時(shí)也利用市場(chǎng)競爭機制激發(fā)服務(wù)機構改善服務(wù)質(zhì)量、提升服務(wù)效率的動(dòng)力。

2009年北京市實(shí)施的居家養老券服務(wù)制度是此類(lèi)模式的典型代表（見(jiàn)下圖）。

02

不同購買(mǎi)模式比較、適用條件及潛在風(fēng)險分析

不同購買(mǎi)模式?jīng)]有好壞優(yōu)劣之分，均有其特定的適用條件和隱含的潛在風(fēng)險（見(jiàn)下表），是特定時(shí)空背景下的產(chǎn)物。

定向委托模式與形式購買(mǎi)模式具有較高的相似性，其主要差別在于承接服務(wù)的社會(huì )組織與服務(wù)購買(mǎi)方的政府兩者之間平等獨立的關(guān)系與否，在委托購買(mǎi)模式中社會(huì )組織是具有完全獨立決策能力的組織機構，而非政府行政機構職能的延伸。

競標購買(mǎi)模式既包含了市場(chǎng)競爭機制要素，也涵蓋了政社關(guān)系的良性互動(dòng)，同時(shí)也有利于減少購買(mǎi)尋租腐敗的空間，被奉為政府購買(mǎi)公共服務(wù)的理想模式。競標購買(mǎi)模式的有效性前提是基于“精明的買(mǎi)主”和“有效的市場(chǎng)”的預設，但政府購買(mǎi)公共服務(wù)現實(shí)環(huán)境不確定性因素較多，絕非簡(jiǎn)單化的理想情境。

憑單購買(mǎi)模式融合了“選擇與競爭”的購買(mǎi)機制，既可以保障居家養老服務(wù)公平性可及，又能實(shí)現良好激勵機制促進(jìn)服務(wù)機構改善服務(wù)質(zhì)量。但如其他購買(mǎi)模式一樣，憑單購買(mǎi)模式并非適用于一切政府購買(mǎi)居家養老服務(wù)場(chǎng)景。

從不同購買(mǎi)模式的競爭程度來(lái)看，競標購買(mǎi)、憑單購買(mǎi)模式競爭程度遠高于形式購買(mǎi)和定向委托購買(mǎi)模式，但競標購買(mǎi)模式屬于事前競爭，而憑單購買(mǎi)屬于基于消費者選擇權的事后競爭。

從不同購買(mǎi)模式主體關(guān)系比較來(lái)看，形式購買(mǎi)模式中社會(huì )組織是高度嵌入到政府行政官僚體制中，高度依附于政府而存在，而其他三類(lèi)購買(mǎi)模式中社會(huì )組織相對獨立。

從政府購買(mǎi)服務(wù)資金投入方向來(lái)看，憑單購買(mǎi)模式與形式購買(mǎi)、定向委托以及公開(kāi)競標三種購買(mǎi)模式存在本質(zhì)差別。后三種模式是政府直接向社會(huì )組織購買(mǎi)公共服務(wù)，也是傳統意義的政府購買(mǎi)公共服務(wù)的典型流程，遵循的是“補供方”的購買(mǎi)邏輯，屬于政府宜接購買(mǎi)公共服務(wù)。而憑單制是圍繞居家養老服務(wù)向特定老年群體實(shí)施的補貼，遵循的是“補需方”的購買(mǎi)邏輯，屬于政府間接購買(mǎi)公共服務(wù)。從世界范圍來(lái)看，由服務(wù)生產(chǎn)者補助向服務(wù)消費者補助是政府購買(mǎi)公共服務(wù)發(fā)展的重要趨勢。

03

政府購買(mǎi)養老服務(wù)引入第三方評估的作用和價(jià)值

在我國養老服務(wù)需求總量迅速增加、公共服務(wù)質(zhì)量要求不斷提升，但是公共財政能力有限的大背景下，通過(guò)政府購買(mǎi)養老服務(wù)，推動(dòng)養老服務(wù)供給主體多元化，從而在提升養老服務(wù)供給質(zhì)量的同時(shí)提高財政資金使用效率，成為突破我國養老服務(wù)供給瓶頸的一條合理路徑。

然而，政府購買(mǎi)服務(wù)的效果如何，由誰(shuí)來(lái)評估等問(wèn)題，是需要認真思考的重要問(wèn)題，第三方評估成為可選的制度安排。從全流程的角度來(lái)說(shuō)，第三方評估可以從如下三個(gè)方面實(shí)現對政府購買(mǎi)養老服務(wù)體系的功能嵌入：

（一）需求評估方面：第三方評估有助于推進(jìn)養老服務(wù)的供需匹配

當前，我國養老服務(wù)領(lǐng)域存在一些供需不對稱(chēng)的問(wèn)題：

一是服務(wù)需求不足與服務(wù)過(guò)度供給的問(wèn)題并存，如醫療衛生的服務(wù)需求方面，老年人自身并不能完全了解自身對醫療衛生服務(wù)需求狀況，可能存在醫療衛生服務(wù)需求滿(mǎn)足不夠或過(guò)度供給的情況；

二是重視老年人物質(zhì)需求與忽視老年人精神服務(wù)需求的問(wèn)題并存；三是養老服務(wù)總體供給不足與局部供給過(guò)剩的問(wèn)題并存。

這些問(wèn)題存在的根本原因是沒(méi)有實(shí)現養老服務(wù)供給與需求的有效匹配，養老服務(wù)資源沒(méi)有得到最優(yōu)配置，服務(wù)效率沒(méi)有最大化。這就要求第三方主體的介入，借助其對養老服務(wù)的長(cháng)期深入研究和專(zhuān)業(yè)知識，對老年人群體養老服務(wù)需求不同類(lèi)型、緊迫程度、先后次序等進(jìn)行科學(xué)研究，嚴謹排序和分配，并與養老服務(wù)供給相匹配。

（二）過(guò)程評估方面：第三方評估有助于導入養老服務(wù)的流程績(jì)效管理

傳統績(jì)效評估主要重視管理結果的評估，政府購買(mǎi)養老服務(wù)領(lǐng)域的情況亦是如此，大多采用傳統的政府采購的結果評估模式。

但是，政府購買(mǎi)養老服務(wù)與政府采購辦公用品等物質(zhì)類(lèi)產(chǎn)品存在很大區別，后者的生產(chǎn)與供給環(huán)節是分開(kāi)的、相對獨立的，但是養老服務(wù)等很多服務(wù)類(lèi)“產(chǎn)品”的重要特征是生產(chǎn)與供給環(huán)節是同一過(guò)程，或至少是緊密關(guān)聯(lián)，這就有必要加強對服務(wù)過(guò)程的監管和評估，而不是單單聚焦于服務(wù)結果的評估。

事實(shí)上，績(jì)效評估領(lǐng)域的前沿發(fā)展也表明需要有過(guò)程評估。其中，基于過(guò)程的質(zhì)量控制是一種新型的、有效的績(jì)效管理方法。該理論認為從顧客需求、產(chǎn)品實(shí)現到測量分析和改進(jìn)等一系列過(guò)程是一個(gè)完整的、不能斷裂的系統。就政府購買(mǎi)養老服務(wù)過(guò)程而言，也需要建立對流程進(jìn)行全過(guò)程、全方位評估的績(jì)效管理機制，而現有政府自身評估部門(mén)因專(zhuān)業(yè)知識不足而難以完全實(shí)現，但第三方評估主體卻具備專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢。

（三）結果評估方面：第三方評估有助于優(yōu)化養老服務(wù)的效果評估

就養老服務(wù)而言，效果評估應該尤為重要，而效果評估又以服務(wù)需求方的滿(mǎn)意度評估的結果最為重要，但是鑒于老年人群體在需求表達、利益維護等方面居于相對弱勢地位的這些特殊性，其滿(mǎn)意度的測量指標及測量方法一直不盡科學(xué)和合理。這就有必要借助第三方專(zhuān)業(yè)評估的力量，科學(xué)量化定性指標，持續研究和優(yōu)化養老服務(wù)效果評估的指標體系和評估模型等。

第三方評估在政府購買(mǎi)養老服務(wù)過(guò)程中的功能嵌入關(guān)系如圖１所示。傳統的政府部門(mén)（第一方）向養老服務(wù)需求主體直接提供養老服務(wù)的模式轉換為招標和委托其他養老服務(wù)生產(chǎn)者（第二方）進(jìn)行直接的服務(wù)生產(chǎn)和供給，同時(shí)遴選和委托專(zhuān)業(yè)評估機構（第三方）對養老服務(wù)全流程等進(jìn)行評估，包括需求評估、過(guò)程評估和結果評估等。為了確保招標和遴選過(guò)程的充分競爭性，有必要建立健全養老服務(wù)主體數據庫和第三方評估主體的數據庫，長(cháng)期培育和引導社會(huì )組織、市場(chǎng)組織參與養老服務(wù)工作，從而確保政府購買(mǎi)養老服務(wù)的穩定性和可持續性。