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全面實(shí)施預算績(jì)效管理是深化財稅體制改革的重要內容，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化的內在要求。在全面實(shí)施預算績(jì)效管理的背景下，繼續推進(jìn)并完善政府購買(mǎi)公共服務(wù)績(jì)效評價(jià)是優(yōu)化財政資源配置、提高財政資金使用效益、硬化預算與責任約束以及提升國家治理效能的重要舉措之一。自1996年我國政府購買(mǎi)公共服務(wù)開(kāi)創(chuàng )至今，經(jīng)過(guò)各地不斷地實(shí)踐與發(fā)展完善，我國政府購買(mǎi)公共服務(wù)“全過(guò)程”績(jì)效評價(jià)改革取得了一些成就，但在評價(jià)程序、內容、方式和結果應用等方面仍需改進(jìn)。

因此，本文嘗試將PDCA循環(huán)引入政府購買(mǎi)公共服務(wù)績(jì)效評價(jià)，從政府購買(mǎi)公共服務(wù)基本邏輯出發(fā)，構建購買(mǎi)與評價(jià)閉環(huán)管理鏈條，實(shí)現提高公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量的同時(shí)，提升公眾滿(mǎn)意度，推動(dòng)形成更加完整的政府購買(mǎi)公共服務(wù)全過(guò)程績(jì)效評價(jià)循環(huán)系統。

政府購買(mǎi)公共服務(wù)績(jì)效目前的理論研究成果

自新公共管理運動(dòng)興起以來(lái)，國外學(xué)者對公共服務(wù)市場(chǎng)化、民營(yíng)化問(wèn)題給予了高度關(guān)注，繼而對政府購買(mǎi)公共服務(wù)的績(jì)效問(wèn)題也做了不少研究。

一部分學(xué)者著(zhù)重研究了政府購買(mǎi)公共服務(wù)績(jì)效評價(jià)所需的相關(guān)理論、制度與評價(jià)模式。如，意大利卡塔尼亞大學(xué)教授Alessandro Ancarani提出，政府購買(mǎi)公共服務(wù)績(jì)效評價(jià)不應再將以質(zhì)量和資金使用效率為考核重心，重心轉移到消費者即服務(wù)受益者一方對服務(wù)的感受上。又如，在以往的評價(jià)模式中，“降低成本，提高效率”是政府購買(mǎi)公共服務(wù)最重要的衡量依據，但美國波特蘭州立大學(xué)馬克·哈特菲爾德政府學(xué)院公共管理學(xué)教授Philip J.Cooper否認了這一觀(guān)點(diǎn)，他認為政府購買(mǎi)公共服務(wù)的“有效性”“公平性”以及政府的經(jīng)濟投入和整個(gè)購買(mǎi)服務(wù)對社會(huì )責任的承擔程度等才是政府購買(mǎi)公共服務(wù)績(jì)效評價(jià)的關(guān)鍵。

還有學(xué)者對績(jì)效指標評價(jià)體系構建進(jìn)行研究，英國公共部門(mén)平衡計分卡研究中心主任、謝菲爾德商學(xué)院客座講師Moullin Max提出了衡量政府購買(mǎi)公共服務(wù)質(zhì)量的六個(gè)指標：公平、服務(wù)可近性、需求的適宜性、效率、社會(huì )認可以及有效性。

還有一部分學(xué)者專(zhuān)注于方法論和實(shí)證分析，建立并改進(jìn)了評價(jià)方法和模型。如，數據包絡(luò )分析法在政府購買(mǎi)公共服務(wù)績(jì)效評價(jià)的不少文獻中受到了廣泛運用。又如，哈弗商學(xué)院教授Robert S.Kaplan和衡計分卡協(xié)會(huì )的創(chuàng )始人David P.Norton發(fā)明的績(jì)效管理模型即平衡計分卡已被廣泛運用在美國、澳大利亞、新加坡等國的政府績(jì)效評價(jià)之中。美國邁阿密大學(xué)市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)學(xué)教授A.Parasuraman、美國北卡羅來(lái)納大學(xué)商學(xué)院教授Valarie Zeithaml和美國德州農工大學(xué)營(yíng)銷(xiāo)學(xué)教授Lenonard L.Berry將“顧客滿(mǎn)意度”作為績(jì)效評價(jià)的重要維度之一，總結出衡量服務(wù)質(zhì)量與滿(mǎn)意度的十個(gè)重要因素，構建了SERVQUAL服務(wù)質(zhì)量衡量體系。

此外，我國學(xué)者也對政府購買(mǎi)公共服務(wù)績(jì)效做了一些理論性的研究。筆者在中國知網(wǎng)檢索數據，從中國引文數據庫的數據來(lái)看，搜索到關(guān)鍵詞為“政府購買(mǎi)服務(wù)績(jì)效”的文獻共513篇，以期刊文獻為主，其中核心期刊174篇。中文社會(huì )科學(xué)引文索引收錄刊121篇，中國科學(xué)引文數據庫收錄刊5篇。從年份來(lái)看，2010年起相關(guān)研究增長(cháng)趨勢明顯加大，2016年達到頂峰，共有文獻136篇，可見(jiàn)這一領(lǐng)域越來(lái)越引起學(xué)者的重視。我國一部分學(xué)者在研究相關(guān)理論、制度與評價(jià)模式時(shí)，更傾向從“為什么評價(jià)”“誰(shuí)來(lái)評價(jià)”“評價(jià)什么”“如何評價(jià)”等基本邏輯來(lái)展開(kāi)研究。山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授黃春蕾認為，績(jì)效評估主體的不同將會(huì )給評估結果帶來(lái)極大差異，必須實(shí)現多元主體參與評估以及對多元主體自身進(jìn)行評估。上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院教授徐家良提出，政府購買(mǎi)服務(wù)績(jì)效評估應包含需求評估、過(guò)程評估與結果評估的整體評價(jià)體系。北京聯(lián)合大學(xué)人大研究所崔英楠講師提出，我國政府購買(mǎi)公共服務(wù)績(jì)效評價(jià)應制定績(jì)效考核評價(jià)制度，并設立專(zhuān)門(mén)監督檢查機構，將政府、社會(huì )組織、服務(wù)對象、第三方評估機構等均納入績(jì)效考核評估主體。在績(jì)效評價(jià)指標體系構建方面，國內學(xué)者對指標體系的內容、原則、權重、算法等都有所研究，如南京市審計局的張璇基于平衡計分卡理念設計了政府購買(mǎi)公共服務(wù)績(jì)效審計評價(jià)體系，用來(lái)衡量政策執行績(jì)效、資金使用績(jì)效、服務(wù)管理績(jì)效和社會(huì )績(jì)效。在評價(jià)方法、模型方面，國內學(xué)者更多是參考國外已有方法與理論模型，再運用國內數據加以實(shí)證分析。如，清華大學(xué)公共管理學(xué)院的王春婷基于政府成本、效率、社會(huì )公正度和公眾滿(mǎn)意度，建構了政府購買(mǎi)公共服務(wù)績(jì)效概念模型。蘭州大學(xué)教授包國憲以SERVQUAL模型為參考，構建了包含有形性、可靠性、響應性、信任感和人性化五個(gè)維度的政府購買(mǎi)居家養老服務(wù)質(zhì)量評價(jià)模型。

綜合以上研究成果，可以看出國內外學(xué)者對政府購買(mǎi)公共服務(wù)績(jì)效問(wèn)題的研究兼具廣度與深度，國外學(xué)者傾向于針對績(jì)效評價(jià)的某一方面展開(kāi)深入研究，注重評價(jià)的價(jià)值取向和衡量維度的確定，評價(jià)方法與模型的設計比較成熟，不少成果已經(jīng)得到了實(shí)踐的認可及應用。國內學(xué)者更多關(guān)注評價(jià)的必要性與覆蓋性，注重從理論角度建構評價(jià)體系。同時(shí)，國內研究呈現出分散化特點(diǎn)，從全過(guò)程與全鏈條視角研究政府購買(mǎi)公共服務(wù)績(jì)效評價(jià)的成果不多。因此，本文立足于“全過(guò)程”視角，從績(jì)效目標管理到績(jì)效運行監控，再到結果驗收檢查，最后實(shí)施處理改進(jìn)，實(shí)現內容的全覆蓋以及過(guò)程的全程化，形成績(jì)效評價(jià)PDCA循環(huán)系統，推進(jìn)政府購買(mǎi)公共服務(wù)的完善與深化。

推進(jìn)政府購買(mǎi)公共服務(wù)“全過(guò)程”績(jì)效評價(jià)改革的現狀

自2013年國務(wù)院辦公廳發(fā)布指導意見(jiàn)推進(jìn)政府購買(mǎi)服務(wù)以來(lái)，我國政府購買(mǎi)公共服務(wù)改革取得長(cháng)足進(jìn)展。受此改革的影響，我國服務(wù)類(lèi)采購的規模呈現快速上漲趨勢，2018年我國服務(wù)類(lèi)采購規模為12081.9億元，比上年增長(cháng)35.7%，其中政府向社會(huì )公眾提供的公共服務(wù)規模為6376.4億元，占服務(wù)類(lèi)規模的52.8%。然而，如此之大規模的政府購買(mǎi)公共服務(wù)是否滿(mǎn)足了公眾需求，提升了服務(wù)質(zhì)量和公眾滿(mǎn)意度，是否真正推動(dòng)了財政資金的提質(zhì)增效，還需要通過(guò)政府購買(mǎi)公共服務(wù)績(jì)效評價(jià)進(jìn)行具體衡量。從現實(shí)看，我國政府購買(mǎi)公共服務(wù)績(jì)效評價(jià)工作取得了一定的成效，但仍然存在亟須改進(jìn)之處。

首先在績(jì)效評價(jià)環(huán)境方面，政策雖逐步健全但執行尚需加強；信息公開(kāi)基礎雖基本建立但規范性欠缺。

從政策環(huán)境來(lái)看，2013年至今，中央和地方主要圍繞政府購買(mǎi)公共服務(wù)績(jì)效評價(jià)辦法和第三方評價(jià)機制作出具體的制度安排，制度的約束與指導作用逐漸發(fā)力，但在執行層面還有待進(jìn)一步加強。我國有關(guān)政府購買(mǎi)公共服務(wù)的正式文件起源于2013年的《關(guān)于政府向社會(huì )力量購買(mǎi)服務(wù)的指導意見(jiàn)》，其中對政府購買(mǎi)服務(wù)的績(jì)效評價(jià)做了相關(guān)規定。2015年開(kāi)始，不少地方以工作文件和通知公告的形式單獨對政府購買(mǎi)服務(wù)績(jì)效評價(jià)工作做了相關(guān)規定與指導。2015年11月10日，北京市財政局發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)市級政府購買(mǎi)服務(wù)項目績(jì)效評價(jià)管理工作的通知》，最早布局政府購買(mǎi)公共服務(wù)績(jì)效評價(jià)工作；同年12月17日，天津市財政局印發(fā)《天津市市級政府向社會(huì )力量購買(mǎi)服務(wù)監督檢查和績(jì)效評價(jià)管理暫行辦法》，明確了嚴格的績(jì)效評價(jià)程序；2017年3月9日，河南省財政廳印發(fā)《河南省政府購買(mǎi)服務(wù)績(jì)效評價(jià)暫行辦法》，以加強政府購買(mǎi)服務(wù)的管理；2018年10月15日，江蘇省財政廳、民政廳印發(fā)《江蘇省政府向社會(huì )組織購買(mǎi)服務(wù)績(jì)效評價(jià)辦法》的通知，對政府購買(mǎi)服務(wù)績(jì)效評價(jià)的內容、程序、結果及應用等做出了詳細規定。2018年7月30日財政部正式發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)政府購買(mǎi)服務(wù)第三方績(jì)效評價(jià)工作的指導意見(jiàn)》，強調要明確相關(guān)主體責任，積極推進(jìn)政府購買(mǎi)服務(wù)第三方績(jì)效評價(jià)工作，一些地方也在該文件的基礎上陸續出臺了地方文件。河北省財政廳早在2015年1月20日就印發(fā)了《向第三方購買(mǎi)省級財政支出績(jì)效評價(jià)服務(wù)管理暫行辦法》的通知，規范向第三方購買(mǎi)省級財政支出績(jì)效評價(jià)服務(wù)行為。隨后，寧夏自治區財政廳、云南省財政廳、貴州省財政廳也發(fā)布了相關(guān)辦法和通知來(lái)部署第三方評價(jià)工作的實(shí)施。進(jìn)入2019年，遼寧省財政廳和浙江省財政廳也出臺了相關(guān)文件，可以看出已有不少地方從政策層面明確了深化政府購買(mǎi)服務(wù)第三方績(jì)效評價(jià)工作。從中央到地方，越來(lái)越重視政府購買(mǎi)公共服務(wù)的績(jì)效評價(jià)工作，但還可以明顯看到，中央層面有關(guān)政府購買(mǎi)服務(wù)績(jì)效評價(jià)的文件主要是有關(guān)第三方評價(jià)的規定，而且第三方評價(jià)機制缺乏相配套的管理辦法或實(shí)施條例來(lái)指導地方開(kāi)展績(jì)效評價(jià)工作，響應相關(guān)文件的地方數量較少，多地還未從政策規章層面強調政府購買(mǎi)公共服務(wù)的績(jì)效評價(jià)工作，已有政策規章也存在不全面、不細致等問(wèn)題。

從信息公開(kāi)情況來(lái)看，圍繞政府購買(mǎi)服務(wù)信息平臺的建設布局，從中央到地方都對政府購買(mǎi)公共服務(wù)績(jì)效評價(jià)的信息公開(kāi)進(jìn)行了廣泛探索，取得一些成效的同時(shí)，信息公開(kāi)依然還有很長(cháng)的路要走。

2017年11月財政部發(fā)布《關(guān)于政府購買(mǎi)服務(wù)信息平臺運行管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，要求各省級政府購買(mǎi)服務(wù)管理部門(mén)建設當地“政府購買(mǎi)服務(wù)信息平臺”，以加強政府與社會(huì )、中央與地方和部門(mén)之間的信息溝通和工作交流。筆者對31個(gè)省級部門(mén)和5個(gè)計劃單列市、1個(gè)兵團的政府采購網(wǎng)站和財政廳網(wǎng)站相關(guān)購買(mǎi)服務(wù)信息和平臺建設情況進(jìn)行了整理匯總，截止到2018年8月，已有24個(gè)地區（含計劃單列市、新疆兵團）建立了政府購買(mǎi)服務(wù)信息平臺 。除信息平臺外，有些地區財政廳、財政局網(wǎng)站設有政府購買(mǎi)服務(wù)專(zhuān)欄，主要公開(kāi)相關(guān)政策法規與一些購買(mǎi)項目開(kāi)展情況。筆者統計發(fā)現，全國共有9個(gè)地區在財政廳/財政局網(wǎng)站設置了政府購買(mǎi)服務(wù)專(zhuān)欄，其中，未完成平臺建設的17個(gè)地區中，有5個(gè)地區在財政廳網(wǎng)站設有政府購買(mǎi)服務(wù)專(zhuān)欄，還有兩個(gè)地區在政府采購網(wǎng)站設有政府購買(mǎi)服務(wù)專(zhuān)欄。所有專(zhuān)欄的信息質(zhì)量參差不齊，湖南省專(zhuān)欄信息最完整全面。很多既沒(méi)有信息平臺也沒(méi)有設立專(zhuān)欄的地區，政府購買(mǎi)相關(guān)信息分散在相關(guān)網(wǎng)站的不同版塊里。

就政府購買(mǎi)公共服務(wù)績(jì)效評價(jià)的信息公開(kāi)情況而言，一些地區版塊設置明顯不符合財政部平臺建設要求，存在欄目設置不全、內容缺失、平臺入口難找等問(wèn)題，絕大部分信息平臺的主要欄目缺乏財政數據、績(jì)效評價(jià)、監督檢查、意見(jiàn)反饋等重要內容，部分地方政府購買(mǎi)服務(wù)相關(guān)信息主要設置在財政廳或財政局網(wǎng)站，并未重視購買(mǎi)服務(wù)信息平臺的建設。目前明顯設置績(jì)效管理版塊的僅有上海市政府購買(mǎi)服務(wù)信息平臺，此外還在天津和北京兩地相關(guān)網(wǎng)站上有看到少數績(jì)效評價(jià)的信息。另外，政府購買(mǎi)服務(wù)預算還未完全實(shí)現單列，到2018年年底，僅有北京市、天津市和福建省在2018年部門(mén)政府采購預算中公開(kāi)了政府購買(mǎi)服務(wù)預算金額，其余省份均未單獨公開(kāi)預算數據。

其次績(jì)效評價(jià)程序方面完整性有待加強。在地方探索中，政府購買(mǎi)公共服務(wù)績(jì)效評價(jià)程序逐步走向完善，不少地方要求建立包含評價(jià)主體、績(jì)效目標、評價(jià)方案和結果應用的評價(jià)程序。如，上海市在其購買(mǎi)服務(wù)信息平臺公布的績(jì)效評價(jià)項目中，評價(jià)程序體現為：項目基本信息（購買(mǎi)主體、承接主體、預算）、績(jì)效目標、評價(jià)信息（評價(jià)主體、評價(jià)方式、評價(jià)結論）、主要績(jì)效情況四部分，績(jì)效結果主要反映預算執行情況、效果體現、項目完成情況、主要問(wèn)題、改進(jìn)措施等方面。盡管如此，就筆者調查了解在政府購買(mǎi)服務(wù)績(jì)效評價(jià)的具體運行時(shí)，大部分地區評價(jià)程序不夠充分的問(wèn)題依然突出，并主要體現在以下幾個(gè)方面。一是缺乏事前評價(jià)，評價(jià)程序主要評價(jià)購買(mǎi)過(guò)程，缺乏項目實(shí)施前的立項和決策評價(jià)，對結果應用的評價(jià)也較少；二是績(jì)效目標設置不夠細化，缺乏評價(jià)標準，一些項目事中評價(jià)沒(méi)有明確成文的標準，現場(chǎng)核查力度弱，甚至無(wú)相應評價(jià)記錄或書(shū)面報告，評價(jià)結果流于形式；三是對服務(wù)滿(mǎn)意度的重視程度不夠，服務(wù)滿(mǎn)意度賦權重較??；四是事后評價(jià)工作缺乏具體驗收標準，結果應用不強，有些項目在驗收環(huán)節也缺乏具體的明文標準，評價(jià)結果實(shí)際應用范圍與政策要求存在差距。

再其次是評價(jià)主客體的參與程度有帶提升。各地方在工作文件中都明確了由購買(mǎi)主體、財政部門(mén)或預算主管部門(mén)、服務(wù)對象、專(zhuān)家和第三方機構等組成的多元主體綜合評價(jià)機制，并依據購買(mǎi)項目的預算金額大小或重要程度分層次組建評價(jià)小組。但在具體實(shí)踐中，多數項目的評價(jià)主體為預算主管單位，采用自評方式進(jìn)行打分，部分項目也引入了第三方機構評價(jià)。服務(wù)對象作為重要的評價(jià)主體之一，主要以問(wèn)卷調查和走訪(fǎng)的形式參與了服務(wù)滿(mǎn)意度評價(jià)，評價(jià)客體主要是承接主體。如，北京市已在預算績(jì)效管理中推行了事前評估和事中績(jì)效跟蹤的做法，邀請多元社會(huì )主體開(kāi)展“參與式預算”，取得了良好效果。

但在更多項目具體的績(jì)效評價(jià)過(guò)程中，大部分政府購買(mǎi)公共服務(wù)項目評價(jià)主體還是以政府部門(mén)為主，客體僅僅為承接主體，第三方評價(jià)參與度不足。首先，評價(jià)主體依然由預算主管部門(mén)和購買(mǎi)主體組成，第三方參與評價(jià)的項目較少，多數項目由預算主管部門(mén)通過(guò)自評打分完成，容易造成評價(jià)結果主觀(guān)性強、總結不全面的問(wèn)題，未建立起多元主體綜合評價(jià)機制。其次，評價(jià)客體單一表現為缺乏對購買(mǎi)主體和服務(wù)對象的評價(jià)，主要針對提供服務(wù)的承接主體合同履行與預算執行、服務(wù)完成情況等開(kāi)展評價(jià)，沒(méi)有對購買(mǎi)主體的需求論證、供應商選擇、監督檢查等工作進(jìn)行績(jì)效評價(jià)。

最后是評價(jià)結果的應強化落實(shí)到位。多個(gè)地方政府提出，績(jì)效結果一是應作為財政安排預算、編制項目預算、結算經(jīng)費、信用評級的重要依據；二是應在信息公開(kāi)的要求下在相關(guān)平臺公開(kāi)購買(mǎi)信息和評價(jià)報告以便接受社會(huì )監督；三是依據承接主體所得到的評價(jià)得分和等級劃分判定是否獲得承接購買(mǎi)服務(wù)的優(yōu)先資格。一些地方已經(jīng)開(kāi)始將項目結果和評價(jià)結果向社會(huì )公布，接受社會(huì )監督，對項目評價(jià)制定績(jì)效得分和績(jì)效等級。此外，評價(jià)結果的應用主要體現在一些地方將評價(jià)結果與預算安排相結合，一些地方在公開(kāi)的績(jì)效評價(jià)報告和結果中也提出了整改建議與措施，并反饋給承接主體。

盡管在制度規章層面多地都在強調評價(jià)結果的應用，但實(shí)踐中落實(shí)情況卻不盡如人意，評價(jià)結果沒(méi)有統一的結果反饋形式與監督渠道，極少部分地方公開(kāi)了績(jì)效評價(jià)結果，對結果應用的披露更是少之又少，評價(jià)結果應用也多是一些表述不明確的文字總結。在已有的對購買(mǎi)公共服務(wù)評價(jià)結果的公開(kāi)中，預算執行情況還未完全應用于下一年度政府購買(mǎi)公共服務(wù)預算安排，評價(jià)結果中無(wú)法看出交由第三方提供是否帶來(lái)了效率和質(zhì)量的雙重提升。在國家社會(huì )管理局對社會(huì )組織的評級中，還未將社會(huì )組織承接購買(mǎi)服務(wù)的能力作為評估指標。

（作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)）

（本文未完待續，下篇于2020年6月5日三版刊發(fā)，敬請關(guān)注）