美國政府采購制度
2005年12月01日 00:00 來(lái)源：中國政府采購網(wǎng) 【打印】 
一、概況
政府采購在美國已有200多年的歷史，政府采購開(kāi)始只是在國防部門(mén)實(shí)行，后來(lái)擴大到聯(lián)邦民用機構。美國沒(méi)有統一的政府采購法，但有統一的采購條例，國防采購和民用采購是分別立法的，前者遵循的是《武器裝備采購法》，后者遵循的是《聯(lián)邦財產(chǎn)和管理服務(wù)法》，無(wú)論是國防部門(mén)還是民用機構都要統一執行《聯(lián)邦采購條例》的規定。美國是一個(gè)聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦的法律不適用于地方，但地方的政府采購法律不能違背聯(lián)邦有關(guān)法律的精神。采購的組織形式有集中采購和分散采購兩種，歷史上經(jīng)歷了以集中采購方式為主轉變?yōu)橐苑稚⒉少彿绞綖橹鞯陌l(fā)展過(guò)程，目前聯(lián)邦政府的集中程度不高，而且并不全是強制性的。對于納入聯(lián)邦服務(wù)總署集中采購的部分項目，各聯(lián)邦機構也可以自行采購。政府采購方式不是固定不變的，歷史上是以密封投票為主，現在的主要方式是競爭性談判，同時(shí)增加了簡(jiǎn)化方式，如采購卡、定點(diǎn)協(xié)議等。美國的政府采購不僅有完善的法律體系，還建立了健全的監督機制，保護政府采購當事人的利益，尤其是非常重視保護供應商的利益。按現行法律規定，利益受到損害的供應商，可以向合同爭議委員會(huì )申訴，或向會(huì )計總署投訴，還可以向聯(lián)邦索賠法院起訴等。美國的政府采購在強調節約財政資金的同時(shí)，還要充分體現有關(guān)社會(huì )、經(jīng)濟乃至政治政策，如購買(mǎi)美國產(chǎn)品，扶持中小企業(yè)，保護環(huán)境，限制購買(mǎi)不友好國家的產(chǎn)品等。雖然美國已是WTO《政府采購協(xié)議》的成員，仍未放棄上述政策要求。美國政府采購活動(dòng)都是專(zhuān)業(yè)的合同官員組織實(shí)施，合同官員必須具備規定的條件，經(jīng)專(zhuān)業(yè)機構認定并由機構首長(cháng)任命后才能上崗。美國已將政府采購的電子化作為今后的改革方向。
二、機構及職責
?。ㄒ唬﹪鴷?huì )
負責制定和通過(guò)有關(guān)政府采購的法律并對執法情況實(shí)施監督。國會(huì )對政府采購的立法始于1809年，當時(shí)的法律規定聯(lián)邦政府采購合同要通過(guò)競爭方式訂立。隨著(zhù)形勢的變化，國會(huì )不斷出臺有關(guān)政府采購的法律，但至今美國并沒(méi)有一部統一的政府采購法。目前涉及政府采購方面的法律有500多部，其中影響較大的主要有《武器裝備采購法》（1947年），《聯(lián)邦財產(chǎn)和管理服務(wù)法》（1949年）及對其修訂形成的《合同競爭法》（1984年），《聯(lián)邦采購簡(jiǎn)化法》（1996年），《小企業(yè)法》等。聯(lián)邦政府采購法律及聯(lián)邦政府制定的采購法規不適用于地方政府，但對地方有示范性。
國會(huì )對聯(lián)邦政府采購執法情況進(jìn)行檢查監督的機構有眾議院政府改革委員會(huì )技術(shù)與政府采購辦公室和聯(lián)邦會(huì )計總署。前者專(zhuān)門(mén)對政府采購中的腐敗、欺詐等行為進(jìn)行監督、檢查或組織聽(tīng)證會(huì )，重點(diǎn)對象是聯(lián)邦服務(wù)總署。后者是國會(huì )的下屬機構，直接對國會(huì )負責，該機構有權力對行政機關(guān)的采購計劃進(jìn)行評估，可以審閱所有的政府采購文件，為行政機關(guān)的采購計劃提出建議，對政府采購項目進(jìn)行審計。同時(shí)，聯(lián)邦會(huì )計總署還是受理供應商投訴的最權威機構，每年受理1000多件政府采購投訴，是美國政府采購救濟機制的重要組成部分。
?。ǘ┞?lián)邦采購政策辦公室
該辦公室依法成立，是總統行政和預算辦公室下屬的一個(gè)職能機構，現有25名工作人員，辦公室主任由總統任命經(jīng)參議院批準。該機構為聯(lián)邦政府采購的政策主管機構，主要職責是制定政策，引導各政府部門(mén)建立政府采購機制。
聯(lián)邦采購政策辦公室在美國政府采購政策制定中發(fā)揮核心作用。主要表現在：該機構擬訂有關(guān)法律草案，提出修改或制定法律的動(dòng)議，代表政府各部門(mén)在國會(huì )立法時(shí)向國會(huì )反映意見(jiàn)和建議，組織制定聯(lián)邦政府適用的采購法規，核批各部門(mén)依采購法規制定的補充規定，批準部門(mén)合同爭議審理機構的設立等。該辦公室是一個(gè)政策制定機構，不負責有關(guān)法律、法規執行監督事務(wù)。
目前聯(lián)邦政府機構（含政府設立的獨立機構和公司），遵循的法規除有關(guān)政府采購的法律外，主要是《聯(lián)邦采購條例》，該《條例》由《條例》本身及各部門(mén)的補充規章構成?！稐l例》由聯(lián)邦采購政策辦公室負責組織制定和修改工作。修改《條例》的組織領(lǐng)導和程序是：聯(lián)邦采購政策辦公室下設《條例》理事會(huì )，辦公室主任為理事會(huì )主席，成員有國防部、服務(wù)總署和航天航空局的行政首長(cháng)。理事會(huì )下設民用機構采購委員會(huì )和國防采購委員會(huì )，前者主要為服務(wù)總署署長(cháng)，成員來(lái)自各部門(mén)，后者由國防部部長(cháng)和航天航空局局長(cháng)共同擔任主席，成員主要來(lái)自國防機構。這兩個(gè)委員會(huì )下各設若干個(gè)小組。若一個(gè)小組提出修改《條例》，修改意見(jiàn)經(jīng)兩個(gè)委員會(huì )討論，達成一致意見(jiàn)后報理事會(huì )，由理事會(huì )決定是否簽署。如理事會(huì )無(wú)法作出決定，則由理事會(huì )主席裁定，但這種情況很少發(fā)生。
?。ㄈ┞?lián)邦服務(wù)總署
依法成立，負責聯(lián)邦政府部門(mén)部分通用商品及有關(guān)服務(wù)的集中采購工作，并可以依據《條例》制定部門(mén)采購規則，但在頒布前要獲得聯(lián)邦采購政策辦公室的核準。
?。ㄋ模┞?lián)邦各部門(mén)
除聯(lián)邦服務(wù)總署、國防部外，都是依法自主開(kāi)展采購活動(dòng)的分散采購機構。各機構首長(cháng)還可以依據《條例》制定部門(mén)規章，但在頒布前同樣要獲得聯(lián)邦采購政策辦公室的核準。
?。ㄎ澹┞?lián)邦附屬機構
主要是為社會(huì )提供公共服務(wù)的企業(yè)、科研院校、協(xié)會(huì )等。這些機構也要實(shí)行政府采購制度。
?。┞?lián)邦索賠法院
負責涉及政府采購行政賠償案件的裁定事務(wù)，包括稅收爭議和政府采購合同爭議等。該法院現有17名普通法官，6名高級法官。這些法官均由總統任命，參議院批準，任期15年，可以連任。
此外，美國還存在各類(lèi)為政府采購活動(dòng)服務(wù)的中介機構，主要是為政府采購提供咨詢(xún)、涉及服務(wù)的公司、律師事務(wù)所，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的招標中介組織。
三、政策功能
美國法學(xué)專(zhuān)家稱(chēng)，政府采購要實(shí)現的目標有八個(gè)，即：競爭、正直、透明、高效率、用戶(hù)滿(mǎn)意、物有所值、財富分配及一致性。這些目標中，有些是相互矛盾的，要追求一些目標又不想放棄其他目標是不可能的，只能根據情況的變化確定和選擇主要的目標，這也是美國政府采購法律法規經(jīng)常修改的主要原因。在這些目標中，競爭、正直和透明是最主要的。
在實(shí)踐中，美國聯(lián)邦政府當前實(shí)施的主要目標是：最高的質(zhì)量，最低的成本，最短的時(shí)間，最廣泛的競爭，實(shí)現社會(huì )經(jīng)濟政策，降低采購風(fēng)險，維護政府信譽(yù)等。有些州政府的目標更為簡(jiǎn)明，例如衣阿華州政府采購的目標是“通過(guò)競爭用好納稅人的錢(qián)，競爭中對私營(yíng)企業(yè)公平對待”。
聯(lián)邦政府利用政府采購手段實(shí)現的主要社會(huì )經(jīng)濟目標有：一是購買(mǎi)美國產(chǎn)品。美國國會(huì )于1933年頒布了《購買(mǎi)美國產(chǎn)品法》，要求美國聯(lián)邦政府采購要購買(mǎi)美國產(chǎn)品，并明確原產(chǎn)地規則具體界定美國產(chǎn)品。二是扶持中小企業(yè)。10萬(wàn)美元以下的政府采購合同，要優(yōu)先考慮中小企業(yè)，通過(guò)價(jià)格優(yōu)惠方式對中小企業(yè)給予照顧。中型企業(yè)的價(jià)格優(yōu)惠幅度為6％，小型企業(yè)為12％。三是其他目標，包括提供就業(yè)機會(huì )，保護特殊產(chǎn)業(yè)，對外限制（如禁止對美國不友好國家的產(chǎn)品進(jìn)入美國市場(chǎng)）等。美國政府采購市場(chǎng)開(kāi)放后，貿易協(xié)議法規定《購買(mǎi)美國產(chǎn)品法》不適用于對等開(kāi)放的國家和地區，對其他國家和地區仍然有效，同時(shí)還規定，低于開(kāi)放門(mén)檻價(jià)的采購項目（貨物為13萬(wàn)特別提款權，約合17萬(wàn)美元），仍應購買(mǎi)美國產(chǎn)品。
州政府也有政策目標，例如衣阿華州的政府采購未對外開(kāi)放，當前實(shí)施的政策目標與聯(lián)邦政府相似，主要有：每年合同總額的10%應授予小企業(yè)。小企業(yè)由專(zhuān)門(mén)機構認定，標準是雇員不足21人、年營(yíng)業(yè)額在300萬(wàn)美元以下的企業(yè)，目前有1200多家，主要是由婦女、少數民族和殘疾人開(kāi)辦的企業(yè)。在實(shí)際執行中只有4%～5%的合同授予了小企業(yè)。勞改產(chǎn)品在同等條件下要優(yōu)先采購，但在實(shí)際執行中爭議很大。本州企業(yè)要同等優(yōu)先。購買(mǎi)本國車(chē)要給予5%的優(yōu)惠等。
四、采購模式
美國聯(lián)邦政府實(shí)行適度集中、分散為主的采購組織形式。除國防采購外，民用機構的集中采購部門(mén)為聯(lián)邦服務(wù)總署。1999～2000財政年度，截至2000年1月15日，聯(lián)邦政府采購總規模約1987億美元，其中，國防采購約1333億美元，占67%，服務(wù)總署約79億美元，占總規模的38%，占民用采購的12%，其余均為分散采購。
聯(lián)邦服務(wù)總署成立于1949年，當時(shí)聯(lián)邦政府采購的集中程度比較高。主要原因是：每一個(gè)政府部門(mén)在成立時(shí)均被授予了特定職能，采購事務(wù)是次要職責，為了讓各部門(mén)集中人力和精力做好主要工作，次要職能應當讓一個(gè)獨立的機構統一承擔。當前服務(wù)總署負責的集中采購事務(wù)非常有限。服務(wù)總署由大集中走向適度集中的主要原因：一是市場(chǎng)豐富，各部門(mén)有不同的需求；二是由部門(mén)自行采購能夠保證及時(shí)性；三是部門(mén)采購能從私人企業(yè)獲得更好的待遇。
服務(wù)總署共有14000多名工作人員，采購是其職能之一，大約有2400人與此項工作有關(guān)。服務(wù)總署的采購范圍包括三個(gè)方面：一是公共用房。通過(guò)購買(mǎi)和租賃方式，為政府各部門(mén)提供辦公用房和其他不動(dòng)產(chǎn)，并負責部分建筑物的維修。二是供應服務(wù)。包括購買(mǎi)某些備用品、辦公家具、紡織品、電力、小工具、車(chē)輛等。三是技術(shù)服務(wù)。主要是為各部門(mén)提供信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò )服務(wù)。在現行服務(wù)總署的采購項目中，有些項目并非強制性的，用戶(hù)單位可以自行采購。服務(wù)總署主要的采購形式是招標定點(diǎn)，各用戶(hù)單位依據統一的格式合同與定點(diǎn)單位訂立合同。
分散采購部門(mén)主要是自行開(kāi)展采購活動(dòng)，也可以將采購事務(wù)委托服務(wù)總署承辦，小部門(mén)還可以委托大部門(mén)代辦。分散采購部門(mén)委托服務(wù)總署時(shí)，要繳納一定費用，具體標準依對象而定，一般產(chǎn)品為合同金額的1%，信息產(chǎn)品為7%.服務(wù)總署收取的費用主要用于日常業(yè)務(wù)開(kāi)支和支付職員工資。在實(shí)踐中，分散采購部門(mén)很少委托給服務(wù)總署。目前，服務(wù)總署非常重視服務(wù)質(zhì)量，努力維持現有的采購范圍，并爭取代理業(yè)務(wù)。
州政府的采購組織形式大多與聯(lián)邦政府相似，例如衣阿華州，州服務(wù)局是負責州政府集中采購的機構，共有12人為18個(gè)州政府機構提供采購服務(wù)。2000年服務(wù)局的采購規模為2億美元，占州采購支出20億美元的10%.采購范圍包括車(chē)輛、食品、電子技術(shù)、辦公用品和辦公家具、藥品、日常消費品以及有關(guān)服務(wù)等。其中，2500美元以上的貨物實(shí)行強制集中采購，服務(wù)項目是自愿的。交通部門(mén)、大學(xué)以及小機構不屬于集中采購范圍，實(shí)行分散采購，各部門(mén)的特殊商品也實(shí)行分散采購。州政府的集中采購是本級集中，不包括縣市，但縣市可以參與集中采購。服務(wù)局組織的集中采購項目，要按合同金額的1%向用戶(hù)收取服務(wù)費，2000年的收費額為100多萬(wàn)美元。衣阿華州立大學(xué)是該州的一個(gè)分散采購機構，2000年的采購規模為11300美元。大學(xué)內部的組織實(shí)施形式也是集中和分散相結合的。500美元以下的小額采購項目由各系自行采購，500美元以上的項目，則交由商務(wù)部統一組織采購。
五、采購方式
美國聯(lián)邦政府使用的采購方式主要有：
?。ㄒ唬┖?jiǎn)化方式
適用于10萬(wàn)美元以下的采購項目，具體形式有政府信用卡、訂單及采購協(xié)議。無(wú)論何種形式，對于2500美元以下的小額采購，不管向任何公司采購，均無(wú)須考慮競爭和價(jià)格問(wèn)題。對于2500美元至10萬(wàn)美元之間的采購項目，必須以最大程度的競爭向小企業(yè)采購。
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即公開(kāi)招標采購方式。適用于采購單位需要清楚、準確和全面表述采購需求的項目。評標標準主要是價(jià)格以及與價(jià)格有關(guān)的因素。這種方式因成本較高等原因，實(shí)踐中不常用。
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包括競爭性談判和非競爭性談判（即單一來(lái)源采購方式）兩種形式。競爭性談判適用于征求建議書(shū)或評標標準包括價(jià)格因素和非價(jià)格因素的采購項目。由于這種采購方式更為靈活，質(zhì)量有保證且采購成本低于密封投標方式，還能更好地實(shí)現社會(huì )經(jīng)濟目標，因而，成為常用的采購方式。
衣阿華州的采購方式要求充分體現競爭原則。主要方式有六種：一是州級合同。即通過(guò)競爭定點(diǎn)定價(jià)，定點(diǎn)期可長(cháng)可短，但價(jià)格是固定的。二是聯(lián)合合同。即參加州際采購聯(lián)盟，利用規模優(yōu)勢，減少采購成本，加強合作。目前美國的州際采購聯(lián)盟有三個(gè)：電腦、藥品和電子產(chǎn)品。三是招標采購。適用于2500美元以上的通用商品和設備。四是競拍。采用網(wǎng)上報價(jià)，在規定期限內報價(jià)最低者中標。該方式還處于試點(diǎn)期。五是競爭性談判。適用于復雜的商品和服務(wù)。采用這種方式時(shí)，需要得到專(zhuān)家的協(xié)助，評標小組成員一般為5～9人，價(jià)格因素在評標時(shí)所占的比重為20%～40%.六是非正式采購方式。主要是指合同單價(jià)在2500美元以下的小額采購。具體形式包括授予采購官員直接采購、詢(xún)價(jià)或使用采購卡等。采購卡的金額通常是固定的，如衣阿華州立大學(xué)的采購卡，每卡的使用金額為10000美元。
六、投訴處理
供應商對聯(lián)邦政府部門(mén)采購合同有爭議的，可以通過(guò)下列方式解決：
?。ㄒ唬┫蚝贤瑺幾h委員會(huì )申訴
經(jīng)聯(lián)邦采購政策辦公室批準，有10個(gè)政府部門(mén)設立了此類(lèi)機構，包括國防部、服務(wù)總署、農業(yè)部等。設立該類(lèi)機構的部門(mén)，必須具備3個(gè)行政法官，各法官至少要具備5年以上的工作經(jīng)歷。沒(méi)有設立此類(lèi)機構的部門(mén)，可以與已有此類(lèi)機構的部門(mén)簽訂協(xié)議，委托其辦理對本部門(mén)的申訴事務(wù)。合同爭議委員會(huì )中的法官由部門(mén)行政首長(cháng)任命，實(shí)行終身制。供應商申訴時(shí)，對受理機構有選擇權，可以是當事人部門(mén)，也可以是其他部門(mén)。合同爭議委員會(huì )獨立性較強，類(lèi)似法院。一旦委員會(huì )作出裁決，即使是部門(mén)行政首長(cháng)也不能改變處理結果。
?。ǘ┫驎?huì )計總署投訴
會(huì )計總署只受理政府采購合同形成前（不適當限制競爭）和授予階段（中標決定的合理性）的投訴，合同進(jìn)入執行階段的投訴不予受理。會(huì )計總署現有40人從事政府采購合同爭議處理事務(wù)，其中律師22人。
會(huì )計總署在處理政府采購合同糾紛方面費用低、權威性強，在與法院比較時(shí)，供應商通常選擇會(huì )計總署。2000年會(huì )計總署受理的投訴案件為1200件，而上訴法院的則不足100件。
會(huì )計總署處理投訴的基本程序是：投訴人在提出投訴申請后，被投訴方應在30日內提供報告；會(huì )計總署在收到報告后10日內為投訴人提供經(jīng)其修改的報告副本，投訴人的律師則是報告的全部文件；投訴人拿到報告的副本后應及時(shí)提出意見(jiàn)；會(huì )計總署舉行聽(tīng)證會(huì )，要求雙方提供更多情況；會(huì )計總署作出處理決定，如果判定投訴人勝訴，被投訴人要對投訴人給予補償。2000年有63個(gè)案件判投訴人勝訴。會(huì )計總署提出的處理意見(jiàn)，政府部門(mén)一般會(huì )落實(shí)，否則會(huì )計總署將向議會(huì )報告。
為了保障供應商的權益，會(huì )計總署一旦受理投訴，采購活動(dòng)必須中止。同時(shí)為了防止投訴人濫用權利，保證采購活動(dòng)順利進(jìn)行，現行法律對投訴時(shí)間和處理時(shí)間作出了限制性規定，要求投訴人在應知悉10日內提出投訴，會(huì )計總署應在100日內作出處理意見(jiàn)。2000年絕大多數案件在規定時(shí)間內處理完畢，有400個(gè)案件在2周內就作出了處理意見(jiàn)。會(huì )計總署在作出有利于投訴人的決定時(shí)，是非常謹慎的，而且作出的決定不得超越法定權限。
?。ㄈ┫蚵?lián)邦索賠法院起訴
供應商向聯(lián)邦索賠法院投訴的程序比較簡(jiǎn)單，費用也不太高，否則就會(huì )把中小企業(yè)擋在門(mén)外。供應商在向聯(lián)邦索賠法院提出投訴請求并提交報告后，政府部門(mén)承擔舉證義務(wù)。案件審理由1名律師負責，并由其作出處理決定，不同于其他法院需要由陪審團作出判決。聯(lián)邦索賠法院1年大約受理1000個(gè)投訴案件（含稅收爭議等），勝訴率約為35%.如果供應商勝訴，其律師費用由政府承擔。應當支付給供應商的賠償金從預算安排的國家賠償基金中支出。一旦判供應商勝訴，無(wú)論政府預算是否被國會(huì )通過(guò)，都必須支付供應商的賠償金。為了保護中小企業(yè)，現行法律規定，中小企業(yè)勝訴的，其律師費由政府承擔。
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在實(shí)踐中，供應商解決爭議的方式還有：合議、調解或仲裁。衣阿華州有約束力的投訴方式有兩種，即供應商可以向政府審查和復議機構投訴或向法院投訴。供應商還可以向議員反映情況，但議會(huì )的決定沒(méi)有強制性。
七、其他有關(guān)情況
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政府采購合同在很多方面與民事合同是相同的，都是平等主體，適用相同的法律，但也有區別，主要是當事人的地位和力量不一樣，政府負有特殊職責，政府合同帶有很強的政策性，因此，要適用一些特殊規定。如政府合同有變更的權利，只要政府對合同未做實(shí)質(zhì)性的變更，即使供應商提出投訴也要繼續履行合同，當然政府對合同價(jià)格也應作適當的調整。
?。ǘ┱少徍贤賳T資格
美國聯(lián)邦政府對政府采購合同官員有嚴格的資格要求。采購合同官員資格由政府合同資格審核委員會(huì )審核批準。采購合同官員的基本資格條件包括教育水平、培訓情況以及工作經(jīng)歷等。采購合同官員按級次管理，不同級次的官員有不同的要求，級別越高，要求也就越高。部門(mén)開(kāi)展采購活動(dòng)時(shí)，部門(mén)行政首長(cháng)任命合同官員，并通過(guò)書(shū)面形式明確其職責。
?。ㄈ┌l(fā)展方向
美國聯(lián)邦政府采購制度的改革方向是：簡(jiǎn)化法律和程序，建立政府與產(chǎn)業(yè)的伙伴關(guān)系，推行無(wú)紙化（電子化）采購，強調供應商過(guò)去的業(yè)績(jì)，政府采購合同要采用商業(yè)性條款等。
衣阿華州政府采購的發(fā)展方向是： 積極參加州際聯(lián)盟，他們認為這是一種具有生命力的采購方式。推行采購方式的電子化，從網(wǎng)上發(fā)布采購公告和中標公告，在網(wǎng)上進(jìn)行供應商注冊。
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