《政府和社會(huì )資本合作(PPP)項目專(zhuān)項債券發(fā)行指引》政策解讀
2017年10月20日 13:56 來(lái)源：三明市發(fā)展和改革委員會(huì ) 【打印】 
5月4日，國家發(fā)改委印發(fā)了《政府和社會(huì )資本合作(PPP)項目專(zhuān)項債券發(fā)行指引》，這是國家發(fā)改委為推動(dòng)PPP發(fā)展出臺的又一重大政策。該品種債券是為PPP項目融資包括運營(yíng)期再融資量身打造的，對于解決PPP項目融資難問(wèn)題具有重要意義，可有效推動(dòng)PPP項目可持續性發(fā)展。
一、PPP項目專(zhuān)項債的基本規定
（一）名詞解釋
PPP項目專(zhuān)項債券：由PPP項目公司或社會(huì )資本方發(fā)行，募集資金主要用于以特許經(jīng)營(yíng)、購買(mǎi)服務(wù)等PPP形式開(kāi)展項目建設、運營(yíng)的企業(yè)債券。
發(fā)債主體為PPP項目公司或社會(huì )資本方（即：項目實(shí)施主體或其實(shí)際控制人）。PPP項目專(zhuān)項債可以是一般的“企業(yè)債”（依托企業(yè)主體信用發(fā)行，一般需要AA及以上信用等級企業(yè)或此類(lèi)企業(yè)做擔保方可發(fā)行，我市有市國投、城投、交建三家，也可依托我市上市公司如將樂(lè )金森，永安林業(yè)發(fā)行），也可以是“項目收益債”（依托項目現金流發(fā)行，能夠產(chǎn)生持續穩定的現金流）。
（二）支持項目類(lèi)型
以特許經(jīng)營(yíng)、購買(mǎi)服務(wù)等PPP形式開(kāi)展項目建設、運營(yíng)的企業(yè)。（PPP項目的收費模式為使用者付費、政府付費和可行性缺口補助）。
（三）重點(diǎn)支持領(lǐng)域
現階段支持重點(diǎn)為：能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等13項傳統基礎設施和公共服務(wù)領(lǐng)域的項目。按國家層面來(lái)分，也就是說(shuō)發(fā)改委主管的“基礎設施”領(lǐng)域和財政部門(mén)主管的“公共服務(wù)”領(lǐng)域，都可以按照《指引》發(fā)行PPP項目專(zhuān)項債。
（四）債券資金用途
發(fā)行PPP項目專(zhuān)項債券募集的資金，可用于PPP項目建設、運營(yíng)，或償還已直接用于項目建設的銀行貸款。同時(shí)規定，在償債保障措施完善的情況下，允許企業(yè)使用不超過(guò)50%的募集資金補充營(yíng)運資金（以項目收益債券形式發(fā)行PPP項目專(zhuān)項債券除外）。
（五）債券發(fā)行條件
1.PPP項目專(zhuān)項債券應符合《公司法》、《證券法》、《企業(yè)債券管理條例》和國家發(fā)改委相關(guān)規范性文件的要求。其中，以項目收益債券形式發(fā)行PPP項目專(zhuān)項債券，原則上應符合《項目收益債券管理暫行辦法》的要求。
注：根據《項目收益債券管理暫行辦法》第十八條“項目收入的認定”規定：“債券存續期內合法合規的財政補貼占項目收入的比例合計不得超過(guò)50%?！币簿褪钦f(shuō)，政府付費（項目公司全部收入來(lái)源于政府支付）的項目，以及可行性缺口補助中政府補助比例超過(guò)項目公司總收入50%的項目，是無(wú)法發(fā)行項目收益債，也無(wú)法發(fā)行PPP項目專(zhuān)項債的。
2.PPP項目運作應規范、透明，已履行審批、核準、備案手續和實(shí)施方案審查程序。鼓勵聘請具有相應行業(yè)甲級資質(zhì)的中介機構為項目編制可行性研究報告。
3.應建立以PPP項目合同為核心的合同體系，相關(guān)合同文件應合法、規范、有效，包含股東持股比例、項目運營(yíng)收益來(lái)源和標準、項目風(fēng)險分擔模式等內容。
4.PPP項目應能夠產(chǎn)生持續穩定的收入和現金流，項目收益優(yōu)先用于償還債券本息。來(lái)源于政府付費和財政補貼的項目收益應按規定納入中期財政規劃和年度財政預算。
5.傳統基礎設施領(lǐng)域的PPP項目應納入傳統基礎設施領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作（PPP）項目庫（沒(méi)有提及“公共服務(wù)”類(lèi)項目是否需要入庫）。
小結：上述5點(diǎn)發(fā)行條件，也表示只有規范的項目、合法合規的項目、優(yōu)質(zhì)的項目、入庫的項目，才能發(fā)行PPP項目專(zhuān)項債，才能獲得市場(chǎng)的認可。
二、PPP項目專(zhuān)項債券的優(yōu)勢
（一）從資金使用方面來(lái)看，發(fā)行企業(yè)債的，允許企業(yè)使用不超過(guò)50%的債券募集資金用于補充營(yíng)運資金；而普通企業(yè)債募集資金來(lái)補充營(yíng)運資金的上限比例為40%。
（二）從發(fā)行條件來(lái)看，相比于一直以來(lái)依賴(lài)政府信用的城投債，PPP專(zhuān)項債券本身以項目本身信用為基礎，更加關(guān)注PPP 項目未來(lái)現金流，發(fā)行主體更加寬泛，主體和債務(wù)率的限制放寬，同時(shí)在增信措施方面，引入項目融資概念，具備一定條件的可以不設置差額補償機制。這點(diǎn)對于資質(zhì)一般的平臺主體，在拓展融資渠道上有著(zhù)很強的意義。
（三）從審核效率來(lái)看，PPP項目專(zhuān)項債券比照加快和簡(jiǎn)化審核類(lèi)債券的審核程序，審核效率高，批復文件有效期比一般企業(yè)債券延長(cháng)1年。
（四）從募集資金用途來(lái)看，募集資金既可以用于 PPP 項目建設、運營(yíng)，又可償還已直接用于項目建設的銀行貸款，用途十分靈活。
（五）從融資成本來(lái)看，通過(guò)債券市場(chǎng)融資可以有效地為 PPP 項目資金定價(jià)，減少信息的不對稱(chēng)性，降低PPP項目的融資成本。
（六）從償債方式來(lái)看，發(fā)行人可根據項目資金回流的具體情況科學(xué)設計債券發(fā)行方案，支持合理靈活設置債券期限、選擇權及還本付息方式，債券存續期不得超過(guò)PPP項目合作期限（PPP專(zhuān)項債比企業(yè)債期限更長(cháng)，可以覆蓋項目的全生命周期）。
三、項目收益債與企業(yè)債對比的優(yōu)勢
（一）囊括了項目收益債的發(fā)行方式，有利于解決增信主體缺失問(wèn)題。項目收益債依托的是項目自身的現金流，而不是項目公司的主體信用，一般僅需要進(jìn)行債項評級。這對于有限追索融資的、缺乏增信主體（政府方和社會(huì )資本方都不愿意為項目融資提供增信、擔保）的PPP項目，可謂是量身定做。
（二）為PPP項目建設期融資提供了“專(zhuān)項融資工具”。《項目收益債管理暫行辦法》第二十條規定：“項目收益債券募集資金投資項目原則上應為已開(kāi)工項目，未開(kāi)工項目應符合開(kāi)工條件，并于債券發(fā)行后三個(gè)月內開(kāi)工建設?！币簿褪钦f(shuō)三個(gè)月內開(kāi)工的項目和已開(kāi)工的項目，都可以發(fā)行項目收益債?！癙PP項目專(zhuān)項債”如果發(fā)行的是項目收益債，即可以按照這一規定執行。PPP項目專(zhuān)項債可以成為項目資本金、項目貸款之后的又一種項目建設資金來(lái)源。
四、《指引》與50號文之間的聯(lián)系
財政部等六部委于4月26日下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）中確指出“地方政府不得以借貸資金出資設立各類(lèi)投資基金，嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類(lèi)投資基金等方式違法違規變相舉債”。
50號文和《指引》的同步推出，實(shí)際上是通過(guò)對投資基金等融資平臺的限制（部分區縣級的PPP項目的資金來(lái)源，其實(shí)是政府與社會(huì )資本方分別向銀行借，存在一定的風(fēng)險隱患），有助于地方債務(wù)風(fēng)險的防控與疏導，倒逼政府轉向規范的PPP模式，客觀(guān)上將大大推進(jìn)PPP的健康持續發(fā)展。所以?xún)烧咧g并不存在矛盾關(guān)系。
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