推動(dòng)PPP健康發(fā)展 全方位開(kāi)啟投融資新格局
2017年03月15日 09:25 來(lái)源：中國經(jīng)濟導報 【打印】 
近日，中國經(jīng)濟導報記者專(zhuān)訪(fǎng)了國家發(fā)展改革委副秘書(shū)長(cháng)、投資司司長(cháng)許昆林，就時(shí)下熱門(mén)話(huà)題PPP進(jìn)行了深度訪(fǎng)談。因許司長(cháng)工作的特殊性，他娓娓道來(lái)，對我國PPP的整個(gè)發(fā)展歷史、進(jìn)程以及發(fā)展改革委等部門(mén)所做的與PPP相關(guān)的部署，作了全面系統的闡述，希望讀者能從中獲益。
中國經(jīng)濟導報：我國開(kāi)展PPP工作已有數十年歷史，請問(wèn)到目前為止我國PPP工作取得了哪些進(jìn)展？
許昆林：早在上世紀80年代，我國就開(kāi)始在投資建設中探索實(shí)行PPP模式，采取BOT方式建設的深圳沙角B電廠(chǎng)被認為是我國最早的PPP項目。1994年，原國家計委（國家發(fā)展改革委的前身）選取廣西來(lái)賓B電廠(chǎng)、成都第六水廠(chǎng)、廣東電白高速公路、武漢軍山長(cháng)江大橋和長(cháng)沙望城電廠(chǎng)等5個(gè)項目，正式開(kāi)展BOT試點(diǎn)，被認為是我國PPP模式發(fā)展的開(kāi)元之年。此后，PPP模式加速發(fā)展。據初步調查，改革開(kāi)放以來(lái)，全國共實(shí)施3000多個(gè)特許經(jīng)營(yíng)項目，涌現出一大批成功案例。這些特許經(jīng)營(yíng)項目大多集中在高速公路、橋梁隧道、軌道交通、污水垃圾處理等使用者付費為主的領(lǐng)域。2014年以來(lái)，對公建公營(yíng)的醫療、養老等領(lǐng)域，逐步開(kāi)展政府購買(mǎi)服務(wù)，使我國政府和社會(huì )資本合作的模式和內容更加豐富多樣。
多年來(lái)，國家發(fā)展改革委會(huì )同有關(guān)部門(mén)和各地方采取了一系列措施，推動(dòng)了我國PPP模式持續健康發(fā)展，包括制定政策文件完善制度環(huán)境，推動(dòng)PPP項目加快落地，深化國際合作等，都取得了積極成效。
中國經(jīng)濟導報：在加強PPP政策頂層設計上，國家發(fā)展改革委主要做了哪些工作？
許昆林：2014年11月，國家發(fā)展改革委報請國務(wù)院印發(fā)實(shí)施了《關(guān)于創(chuàng )新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會(huì )投資的指導意見(jiàn)》（國發(fā)〔2014〕60號），明確提出在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)保護、基礎設施等領(lǐng)域，積極推廣PPP模式，并在規范合作關(guān)系保障各方利益、健全風(fēng)險防范和監督機制、健全退出機制等方面作出了詳細規定，這也是首次在國務(wù)院文件中系統闡述PPP模式。2014年12月，按照國發(fā)〔2014〕60號文的要求，在廣泛搜集材料、深入實(shí)地調研的基礎上，國家發(fā)展改革委研究起草并印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作的指導意見(jiàn)》（發(fā)改投資〔2014〕2724號），重點(diǎn)針對PPP模式的操作要點(diǎn)以及推進(jìn)中存在的主要問(wèn)題，從項目適用范圍、部門(mén)聯(lián)審機制、合作伙伴選擇、規范價(jià)格管理、開(kāi)展績(jì)效評價(jià)、做好示范推進(jìn)等方面，對開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作（PPP）提出了具體要求。2015年4月，國家發(fā)展改革委聯(lián)合財政部、住房城鄉建設部等五部門(mén)印發(fā)了《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，為推進(jìn)PPP模式制定了統一的制度規范。
根據2016年7月7日國務(wù)院常務(wù)會(huì )議明確的PPP部門(mén)職責分工，同年8月10日國家發(fā)展改革委及時(shí)印發(fā)了《關(guān)于切實(shí)做好傳統基礎設施領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕1744號），指導各地加強協(xié)同配合，認真貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2016〕18號），建立項目聯(lián)審機制，探索多樣化的投資回報模式，優(yōu)化市場(chǎng)信用環(huán)境，切實(shí)加大傳統基礎設施領(lǐng)域PPP模式推廣力度。針對地方、企業(yè)反映項目實(shí)施中的困惑和障礙，2016年10月24日國家發(fā)展改革委又印發(fā)了《傳統基礎設施領(lǐng)域實(shí)施政府和社會(huì )資本合作項目工作導則》（發(fā)改投資〔2016〕2231號），理順了PPP項目管理與投資管理的程序關(guān)系，規范了PPP項目操作流程，明確了項目法人變更等具體問(wèn)題解決途徑，為參與各方提供了清晰、簡(jiǎn)便、高效的操作指引。
中國經(jīng)濟導報：國家發(fā)展改革委如何細化措施在各個(gè)領(lǐng)域規范推廣PPP模式？
許昆林：在規范推廣PPP模式上國家發(fā)展改革委分別聯(lián)合水利部、國家鐵路局、住房城鄉建設部、國家林業(yè)局、農業(yè)部、交通運輸部等部門(mén)先后印發(fā)了《關(guān)于鼓勵和引導社會(huì )資本參與重大水利工程建設運營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》（發(fā)改農經(jīng)〔2015〕488號）、《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵和擴大社會(huì )資本投資建設鐵路的實(shí)施意見(jiàn)》（發(fā)改基礎〔2015〕1610號）、《關(guān)于開(kāi)展重大市政工程領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作（PPP）創(chuàng )新工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2068號）、《關(guān)于運用政府和社會(huì )資本合作模式推進(jìn)林業(yè)建設的指導意見(jiàn)》（發(fā)改農經(jīng)〔2016〕2455號）、《關(guān)于推進(jìn)農業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作的指導意見(jiàn)》（發(fā)改農經(jīng)〔2016〕2574號）、《關(guān)于進(jìn)一步做好收費公路政府和社會(huì )資本合作項目前期工作的通知》（發(fā)改辦基礎〔2016〕2851號）等文件，推動(dòng)相關(guān)行業(yè)PPP模式規范發(fā)展。國家能源局也出臺了《關(guān)于鼓勵社會(huì )資本投資水電站的指導意見(jiàn)》（國能新能〔2015〕8號）、《關(guān)于在能源領(lǐng)域積極推廣政府和社會(huì )資本合作模式的通知》（國能法改〔2016〕96號）等文件，規范促進(jìn)能源領(lǐng)域PPP模式發(fā)展。
中國經(jīng)濟導報：為促進(jìn)PPP項目盡快落地，國家發(fā)展改革委采取了哪些措施？
許昆林：為使項目盡快落地，國家發(fā)展改革委采取了以下措施：一是加大資金支持力度。2015年和2016年累計安排PPP項目前期費用10億元，支持1400多個(gè)PPP項目開(kāi)展前期工作，總投資超過(guò)2萬(wàn)億元。國家發(fā)展改革委會(huì )同國家開(kāi)發(fā)銀行印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)開(kāi)發(fā)性金融支持政府和社會(huì )資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2015〕445號），通過(guò)貸款期限適當延長(cháng)、利率適當優(yōu)惠等政策，加大政策性金融對PPP項目的支持力度。國家發(fā)展改革委會(huì )同財政部印發(fā)《關(guān)于運用政府投資支持社會(huì )投資項目的通知》（發(fā)改投資〔2015〕823號），充分發(fā)揮政府投資的引導帶動(dòng)作用，推動(dòng)PPP項目加快實(shí)施。二是積極開(kāi)展項目推介。2015年5月，國家發(fā)展改革委建立首個(gè)國家部委層面的PPP項目庫，先后向社會(huì )公開(kāi)推介了三批PPP項目。為了鼓勵和引導民間資本、金融資金參與PPP項目，2015年10月，國家發(fā)展改革委聯(lián)合全國工商聯(lián)召開(kāi)了民營(yíng)企業(yè)PPP項目推介會(huì )，向民營(yíng)企業(yè)推介了7個(gè)省的287個(gè)PPP項目，總投資9400億元；2016年10月，國家發(fā)展改革委與全國工商聯(lián)再次召開(kāi)民營(yíng)企業(yè)投資PPP項目推介研討會(huì )，向民營(yíng)企業(yè)推介了668個(gè)PPP項目，總投資1.14萬(wàn)億元。為進(jìn)一步加強項目融資、籌資的針對性，利用國家發(fā)展改革委與金融機構建立的投融資合作對接機制，2016年9月召開(kāi)了金融機構PPP項目推介會(huì )，向金融機構推介了1077個(gè)傳統基礎設施領(lǐng)域PPP項目，總投資1.92萬(wàn)億元，為金融機構與項目順利對接創(chuàng )造條件。
這些措施效果明顯，2016年以來(lái)PPP項目落地加快。據有關(guān)市場(chǎng)機構統計，2014年1月~2016年12月簽約的1775個(gè)PPP項目中，有1401個(gè)項目是2016年簽約的、項目總投資約2.4萬(wàn)億元。
中國經(jīng)濟導報：能不能詳細介紹一下國家發(fā)展改革委針對民間投資回落的情況，在吸引民營(yíng)企業(yè)參與PPP項目上具體做了哪些工作？
許昆林：受多種因素影響，2015年四季度以來(lái)，民間投資增速有所回落。2016年5月，國務(wù)院部署開(kāi)展了促進(jìn)民間投資政策落實(shí)專(zhuān)項督查和第三方評估調研；7月份對民間投資體量大、同比增速下降多和民間投資增速靠后的?。ㄊ校╅_(kāi)展重點(diǎn)督導工作。在督查調研的基礎上，研究出臺促進(jìn)民間投資健康發(fā)展若干政策措施，明確大力推廣政府和社會(huì )資本合作（PPP）模式，進(jìn)一步完善基礎設施、公共服務(wù)領(lǐng)域鼓勵民間投資參與的政策措施。
一是助推民營(yíng)企業(yè)高效參與PPP項目。針對民營(yíng)企業(yè)參與PPP項目存在的問(wèn)題，國家發(fā)展改革委邀請部分民營(yíng)企業(yè)代表分享了參與PPP項目的心得體會(huì )及建議，組織清華大學(xué)PPP研究中心、咨詢(xún)機構、律師事務(wù)所等方面專(zhuān)家進(jìn)行了分析點(diǎn)評，為民營(yíng)企業(yè)更好、更廣泛地參與PPP項目提供了借鑒。
二是加強宣傳報道，引導良好輿論環(huán)境。為引導民營(yíng)企業(yè)樹(shù)立信心，積極擴大PPP項目投資，國家發(fā)展改革委通過(guò)多個(gè)渠道、多種方式，加強PPP政策和相關(guān)工作宣傳解讀。比如，2016年10月份召開(kāi)的民營(yíng)企業(yè)投資PPP項目推介研討會(huì )，加強了宣傳工作，持續推動(dòng)媒體傳播、保持輿論熱度。據統計，海內外120余家權威媒體參與了此次推介研討會(huì )的報道，共形成新聞信息近9萬(wàn)條，對此次會(huì )議的意義均給予充分肯定。通過(guò)國家發(fā)展改革委官網(wǎng)、微博以及PPP微信公眾號等，大力加強政策宣傳解讀，引導民間資本建立科學(xué)合理的預期，讓民營(yíng)企業(yè)及時(shí)了解國家政策、借鑒其他企業(yè)的經(jīng)驗，更好地參與PPP項目。
三是創(chuàng )造公平競爭環(huán)境。為給予各類(lèi)投資主體公平參與機會(huì )，國家發(fā)展改革委積極完善政策措施，要求各地在遴選社會(huì )資本參與PPP項目時(shí)，要合理設定投標資格和評標標準，消除隱性壁壘，確保一視同仁、公平競爭，為民營(yíng)企業(yè)投資PPP項目吃下“定心丸”。
四是大力推進(jìn)重點(diǎn)PPP項目。聯(lián)合國家鐵路局擇優(yōu)選擇杭紹臺城際鐵路、濟青高鐵、廊涿城際鐵路、三門(mén)峽至禹州鐵路等8個(gè)項目，作為吸引社會(huì )資本投資鐵路示范項目予以重點(diǎn)推進(jìn)；聯(lián)合水利部等部門(mén)選擇湖南省莽山水庫、廣東省高陂水利樞紐、重慶市觀(guān)景口水庫、貴州馬嶺水利樞紐等12個(gè)項目開(kāi)展第一批國家層面聯(lián)系的試點(diǎn)工作，吸引社會(huì )資本參與重大水利工程建設。國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)了《關(guān)于規范開(kāi)展增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)的通知》（發(fā)改經(jīng)體〔2016〕2480號），選擇了天津經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區增量配電業(yè)務(wù)等105個(gè)第一批增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項目，鼓勵和引導社會(huì )資本投資增量配電業(yè)務(wù)。
中國經(jīng)濟導報：杭紹臺城際鐵路PPP項目擬引進(jìn)民營(yíng)企業(yè)控股，將成為首個(gè)民營(yíng)企業(yè)控股的高鐵項目，在社會(huì )上引起了較大反響。請問(wèn)，這個(gè)PPP項目有何重要意義？
許昆林：杭紹臺城際鐵路是長(cháng)三角城鎮化地區綜合交通網(wǎng)和城際快速交通網(wǎng)絡(luò )的重要組成部分，設計速度350公里/小時(shí)。項目總投資448.9億元，項目資本金134.7億元。國家發(fā)展改革委已核準了該項目的申請報告。該項目將按照創(chuàng )新投融資方式、培育多元投資主體的原則，由浙江省按PPP模式運作，積極吸引民營(yíng)企業(yè)等共同籌資建設，出資各方將按《公司法》共同組建SPV公司負責項目建設和經(jīng)營(yíng)管理。浙江省明確提出，由民營(yíng)企業(yè)絕對控股。該項目按上述模式實(shí)施后，將對更好吸引民營(yíng)企業(yè)參與國家重大基礎設施PPP項目起到很好的引領(lǐng)示范作用。一是明確民營(yíng)企業(yè)在PPP項目中絕對控股，能有效解決“玻璃門(mén)”問(wèn)題，有助于確保民營(yíng)企業(yè)真正敢參與、敢投資。二是民營(yíng)企業(yè)取得PPP項目控股權，有助于在項目中充分發(fā)揮民營(yíng)企業(yè)的創(chuàng )新、管理、運營(yíng)優(yōu)勢，推動(dòng)項目更好實(shí)施。三是有助于激發(fā)民營(yíng)企業(yè)參與基礎設施建設的潛力，切實(shí)促進(jìn)民間投資平穩增長(cháng)，增強經(jīng)濟發(fā)展活力。這個(gè)項目我們將密切關(guān)注和跟蹤實(shí)施進(jìn)展，及時(shí)總結，研究形成可復制可推廣的經(jīng)驗。
中國經(jīng)濟導報：在您剛才說(shuō)的一系列政策措施推動(dòng)下，民營(yíng)企業(yè)參與PPP項目取得了哪些成效？
許昆林：一是民營(yíng)企業(yè)參與PPP項目的意愿增強。根據全國工商聯(lián)發(fā)布的數據，2015年民營(yíng)企業(yè)500強中，已經(jīng)參與了PPP項目的民營(yíng)企業(yè)98家，比上年增加40家；不愿參與PPP項目的民營(yíng)企業(yè)99家，比上年減少了143家。
二是民營(yíng)企業(yè)牽頭或單獨中標的PPP項目數量占比超過(guò)國有企業(yè)。據市場(chǎng)機構統計，2016年已公示社會(huì )資本方中標人的1401個(gè)PPP項目中，民營(yíng)企業(yè)牽頭或單獨中標的項目占51%，國有企業(yè)牽頭或單獨中標的項目占49%。
中國經(jīng)濟導報：前段時(shí)間，國家發(fā)展改革委和證監會(huì )聯(lián)合發(fā)布了開(kāi)展PPP項目資產(chǎn)證券化工作的通知，在資本市場(chǎng)引起了很大反響。請問(wèn)，在基礎設施領(lǐng)域開(kāi)展PPP項目資產(chǎn)證券化工作主要基于什么考慮？對PPP模式長(cháng)期可持續發(fā)展會(huì )有什么影響？
許昆林：PPP項目運營(yíng)時(shí)間很長(cháng)，至少10年以上，有些項目長(cháng)達二十、三十年，期間社會(huì )資本很可能有提前退出的需求。目前PPP項目退出渠道狹窄，資產(chǎn)流動(dòng)性低，影響了社會(huì )資本參與PPP項目的積極性。因此，需要依托資本市場(chǎng)，豐富PPP項目投資退出渠道，提高PPP項目吸引力。此次與證監會(huì )聯(lián)合開(kāi)展PPP項目資產(chǎn)證券化工作，對于提高PPP項目資產(chǎn)流動(dòng)性、盤(pán)活PPP項目存量資產(chǎn)、加快社會(huì )投資者的資金回收、吸引更多社會(huì )資本參與PPP項目建設具有重要意義。從長(cháng)期看，PPP項目要想實(shí)現資產(chǎn)證券化，就要符合一系列嚴格的審查條件，應當依法合規、管理規范、運營(yíng)良好、收益穩定，這也會(huì )促使社會(huì )資本方加強自我約束，提高PPP項目的整體質(zhì)量，從而促進(jìn)PPP模式的良性健康發(fā)展。
中國經(jīng)濟導報：為加強PPP國際合作，國家發(fā)展改革委做了哪些工作？
許昆林：PPP概念發(fā)源于歐洲，盛行于歐洲。為借鑒國際特別是歐洲的先進(jìn)經(jīng)驗，促進(jìn)我國PPP模式健康發(fā)展，2016年國家發(fā)展改革委積極加強國際交流合作。
一是2016年1月份，國家發(fā)展改革委與聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會(huì )簽署了合作諒解備忘錄，雙方將在PPP理論研究、經(jīng)驗交流、業(yè)務(wù)培訓、實(shí)際操作等方面開(kāi)展全方位合作。這是我國政府機構與聯(lián)合國有關(guān)機構首次簽署PPP領(lǐng)域合作協(xié)議。
二是2016年4月22日，國家發(fā)展改革委與保監會(huì )、清華大學(xué)共同發(fā)起成立了清華大學(xué)PPP研究中心。該中心將承擔聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會(huì )PPP中國中心的職能，并與PPP法國中心、西班牙中心、日本中心等共同推進(jìn)PPP模式在全球范圍內發(fā)展。
三是2016年6月21~22日，國家發(fā)展改革委與聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會(huì )等，共同指導舉辦了首屆中國PPP論壇（青島），邀請了十幾個(gè)國家和地區的PPP資深人士，以及部分地方政府、PPP政策研究、金融投資、專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)等代表發(fā)言，探討PPP模式促進(jìn)新型城鎮化發(fā)展的國際經(jīng)驗、國內實(shí)踐等，得到了國內外的廣泛關(guān)注和好評，聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會(huì )也高度認可此次論壇。
四是在深圳市舉辦了首屆國際PPP綜合培訓高級研修班。邀請了聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會(huì )PPP中心主任Hamilton等國內外知名專(zhuān)家，共同深度剖析PPP理論，分享國際PPP的成功經(jīng)驗，促進(jìn)提高國內PPP參與各方的理論和認知水平。
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