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　　一、建設程序是投資建設規律的反映

　　與一般的商事活動(dòng)不同，投資形成建筑物、構筑物、設施設備等會(huì )受到自然技術(shù)經(jīng)濟規律約束。如項目建設要受到地形地貌地質(zhì)等條件影響，不同技術(shù)方案有不同投資支出和不同投資回報，不同投資項目、相同項目不同投資規模會(huì )對項目所在地甚至更大范圍產(chǎn)生不同的持久性的好的或不好的影響。不管是政府投資還是社會(huì )投資，只有遵循這些規律，才能取得一定投資支出下的最大投資回報。

　　投資建設規律的客觀(guān)性及其對投資成敗的影響，決定了投資決策和實(shí)施的審慎性和程序性。例如，點(diǎn)狀工程中的水電項目，首先必須符合國家和流域水電開(kāi)發(fā)等規劃，違反規劃有可能對全流域造成永久性不可逆的破壞，甚至貽害子孫；符合相關(guān)規劃的項目選擇地質(zhì)條件好的壩址，才能節省投資支出，確保大壩安全，延長(cháng)使用壽命；要科學(xué)評估項目對庫區移民、地質(zhì)災害、地震安全、流域生態(tài)、通航等方面的影響，并采取相應措施控制不好的影響；所有前期論證結束后，開(kāi)工建設還要經(jīng)歷截流、移民、施工、裝機、蓄水等過(guò)程。線(xiàn)性工程如高鐵、高速公路、跨省管道等因涉及地域廣，選線(xiàn)、用地、環(huán)評、穩評、施工等工作的程序性特征更明顯。投資建設的這種程序性特點(diǎn)決定了工作階段的先后次序和各階段之間的有機聯(lián)系，每個(gè)階段以前一階段的工作成果為基礎，又為后一階段創(chuàng )造條件，前一階段工作質(zhì)量的好壞，會(huì )在后一階段體現出來(lái)。要實(shí)現投資目標，避免投資失誤，就需要遵循建設程序。

　　盡管相關(guān)體制有了很大變化，但因投資建設受自然技術(shù)經(jīng)濟規律約束這一根本特征未變，不同時(shí)期建設程序的具體環(huán)節有調整，但建設程序所包括的立項（項目建議書(shū)、項目可行性研究等）、報建（初步設計、施工圖設計等）、施工、竣工驗收等階段，并無(wú)大的改變，也不可能改變。

　　建設程序不以人們的主觀(guān)意志為轉移，人們認識它、遵循它，就容易實(shí)現項目建設的質(zhì)量、工期、投資、安全、環(huán)境等控制目標，將項目的負外部性影響控制在預期范圍內。不遵循它甚至否定它，蠻干瞎干，就會(huì )受到規律的懲罰。傳統體制時(shí)的典型例子是，1979年3月24日的《人民日報》報道，北方某省上電廠(chǎng)項目，違反建設程序，前期工作不到位，施工后三移廠(chǎng)址、八改規劃、十變設計，造成人力財力的巨大浪費。最近的例子是，天津港瑞海公司危險品倉庫未批先建，相關(guān)部門(mén)單位在規劃許可、設計圖審查、安評環(huán)評等管理環(huán)節違法違規，造成165人遇難的特大爆炸事故。

　　二、遵循建設程序具有普遍性

　　建設程序以及對投資的程序性管理，在其他國家和國際組織也基本相同。例如，世界銀行對貸款項目也有一套完整、嚴密和相對穩定的管理程序，稱(chēng)為項目周期。世行項目必須經(jīng)過(guò)項目選定（借款國提出項目，編制類(lèi)似于我國項目建議書(shū)的項目選定報告）、項目準備（借款國在世行配合下編寫(xiě)項目可行性研究報告）、項目評估（世行對可研報告進(jìn)行詳細審查和正式評估）、項目談判（貸款數額、支付辦法、還貸方式和期限等）、項目實(shí)施與監督（借款國執行，世行監督，直至項目投產(chǎn)）、項目總結評價(jià)（一般投產(chǎn)后一年左右進(jìn)行）等階段。世行的項目周期與我國的建設程序基本相同，世行項目的前期論證工作做得更細，更注重總結評價(jià)。

　　總體上看，境外發(fā)達國家和國際組織對投資建設的程序性管理，比我們更嚴苛，更規范。主要原因是他們的法律法規相對健全，政府、中介組織和其他公眾對依法依規辦事要求更嚴格。由于更注重項目的前期論證和對項目負外部性的管控，多數情況下，相同項目在發(fā)達國家從項目論證到辦理行政許可手續，再到建成投產(chǎn)，所需時(shí)間比我們長(cháng)。但同時(shí)，與項目業(yè)主私有財產(chǎn)（如土地）權相關(guān)的許可手續相對簡(jiǎn)單，原則上符合相關(guān)法律和規劃就行，甚至沒(méi)有行政許可要求，體現了企業(yè)投資決策的自主性和私有財產(chǎn)權。企業(yè)和個(gè)人的信用和自律約束也發(fā)揮著(zhù)重要作用，有的行政許可事項可能僅需到當地政府履行宣誓、承諾等形式上的手續即可，部分項目的建設管理比我們要簡(jiǎn)單省事。

　　三、PPP項目未改投資建設的程序性特征

　　與傳統模式相比，PPP項目增加了投資主體選擇、風(fēng)險分擔、績(jì)效評價(jià)與履約管理、臨時(shí)接管等內容，但新建PPP項目并未改變形成建筑物、構筑物、設施設備所受到的自然技術(shù)經(jīng)濟規律約束，也未改變這些規律性約束所決定的建設程序。要新建一個(gè)項目，不管是采取傳統模式還是PPP模式，都要經(jīng)過(guò)前期論證、報建、施工、竣工驗收等工作階段和工作環(huán)節。原因很簡(jiǎn)單，建設的程序性不是來(lái)自人們的主觀(guān)世界，而是建設規律的反映，建設規律并不會(huì )因PPP模式與傳統模式在投資主體、融資機制等方面的不同，而有絲毫改變。

　　仍以水電項目為例，從規劃、選址、移民、地質(zhì)災害、地震安全、生態(tài)、通航等方面的論證評估，到截流、移民、施工、裝機、試運行等工作過(guò)程以及過(guò)程化管理，與該項目是采取政府獨資或是PPP或是社會(huì )資本獨資無(wú)關(guān)。不管是誰(shuí)投資，采取何種融資方式，項目建設都要面臨相近甚至完全相同的移民、災害、安全、生態(tài)、通航等問(wèn)題，都要循序漸進(jìn)地做好每個(gè)階段每個(gè)環(huán)節的工作。否則，不僅投資可能會(huì )打水漂，還可能給庫區乃至全流域帶來(lái)災難性后果。

　　建設的程序化管理是為了順利實(shí)現投資的預期目標，投資者遵從建設程序的最終目的是獲取投資回報，控制投資風(fēng)險，建設程序管理目標與投資者的目標具有一致性。從不同投資主體面對投資成功與失敗的約束看，PPP項目引入了更關(guān)注投資回報和投資風(fēng)險的社會(huì )資本，應該更重視規律約束，更遵循建設程序。

　　持續推進(jìn)投資建設領(lǐng)域的“放管服”改革是發(fā)展改革系統的一項重要工作。這些改革不僅僅針對PPP項目，也針對所有投資項目。改革是使管理過(guò)程更符合建設程序，使主觀(guān)認識更符合客觀(guān)規律，而不是推翻建設程序，違背和否定建設規律。（國家發(fā)改委投資研究所所長(cháng)、國家發(fā)改委PPP專(zhuān)家庫專(zhuān)家委員會(huì )委員  張長(cháng)春）