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河北石家莊市正定新區起步區生態(tài)綠化工程PPP項目分析
2017年07月10日 08:47 來(lái)源：中國政府采購報 【打印】 
■ 周良儀 賈佳 蘇日娜
河北省石家莊市正定新區起步區生態(tài)綠化工程，是正定新區首個(gè)政府付費的生態(tài)公益項目，也是財政部第二批PPP示范項目之一。正定新區位于滹沱河北岸，規劃面積135平方公里，其建設于2010年被列入河北省百項重點(diǎn)工程。本項目是新區起步區整體生態(tài)建設系統性工程的重要組成部分，擬充分利用污水處理廠(chǎng)經(jīng)過(guò)無(wú)害處理的出水，進(jìn)行生態(tài)綠化水系綜合整治，打造新區的生態(tài)景觀(guān)帶。項目建成后，將形成90萬(wàn)平方米的綠地面積和40余萬(wàn)平方米的水景面積，以及輔助的人文景觀(guān)小品、服務(wù)設施，這些對提升新區城市內涵，優(yōu)化城市景觀(guān)，打造“低碳、生態(tài)、智慧”的新區具有積極推動(dòng)作用。
項目過(guò)程及結果
2015年9月，本項目被納入財政部第二批PPP示范項目。相較第一批示范項目，第二批項目的篩選標準更嚴苛，強調落實(shí)跟蹤督導機制，重點(diǎn)審查示范項目的前期實(shí)施方案及報告，包括實(shí)施方案的合理性、財政可承受能力論證報告、物有所值評價(jià)報告、采購文件、PPP合同文本等。本項目自入場(chǎng)考察至整體操作過(guò)程，均嚴格執行上述要求。
中國投資咨詢(xún)有限責任公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)中國投資咨詢(xún)）經(jīng)過(guò)公開(kāi)競爭，成為本項目政府方的PPP咨詢(xún)顧問(wèn)。項目接洽初期，針對正定新區管委會(huì )采用PPP模式的意向，中國投資咨詢(xún)的團隊保持中立態(tài)度，首先需判明本項目是否可以采用PPP模式。經(jīng)過(guò)現場(chǎng)訪(fǎng)談、與新區管委會(huì )的充分溝通及信息采集，咨詢(xún)團隊依據世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行的PPP操作手冊以及財政部相關(guān)法規文件，搭建起本項目的識別體系?；陧椖款?lèi)型、項目必要性、商務(wù)條件、政府履約能力等10個(gè)方面的科學(xué)分析，判定本項目具備PPP模式的基礎。
隨后，咨詢(xún)團隊著(zhù)手編制項目實(shí)施方案，并依據財政部《政府和社會(huì )資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）、《政府和社會(huì )資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號），提供了財政可承受能力驗證報告和物有所值的評價(jià)報告。對于首個(gè)生態(tài)類(lèi)PPP項目，新區政府關(guān)注的是在項目產(chǎn)出效果相同的前提下，采用PPP模式的政府支出成本是否低于傳統采購模式。目前行業(yè)內大多數PPP項目?jì)H提供物有所值定性評價(jià)，咨詢(xún)團隊則經(jīng)過(guò)團隊專(zhuān)家的研究分析，從定量角度在數據分析層面闡釋了物有所值，為新區政府實(shí)施本項目提供了更科學(xué)的依據。
與新區管委會(huì )多次溝通后，根據《政府采購法》、《招標投標法》、《政府采購法實(shí)施條例》及相關(guān)法規，咨詢(xún)團隊最終確定了項目的采購條件，還依據項目特點(diǎn)，參考法律專(zhuān)員的建議，擬定了長(cháng)達100頁(yè)的PPP項目合同，保證項目順利進(jìn)入采購階段。
項目亮點(diǎn)
1.建立物有所值的定性定量復合評價(jià)體系
物有所值（VFM）是PPP的核心理念之一。目前，國際上尚未形成關(guān)于物有所值的統一定義。PPP發(fā)展較成熟國家的實(shí)踐表明，物有所值主要衡量投入成本與產(chǎn)出效果之間的關(guān)系，具體分為定性評估和定量評估。
本項目屬于政府付費類(lèi)型的基礎設施及配套工程項目。咨詢(xún)團隊參照PPP政府付費模式代表——英國的VFM定性評價(jià)體系，從項目可行性、有益性、可實(shí)現性三方面進(jìn)行了評估。本項目投資規模較大，新區政府對綠化景觀(guān)及水體運營(yíng)養護的需求長(cháng)期穩定，對社會(huì )資本有較大吸引力，而政府付費機制及靈活的調價(jià)機制能夠激勵投資人更好地進(jìn)行風(fēng)險管理。
不過(guò)，第二批示范項目并未要求從定量和定性?xún)煞矫骈_(kāi)展物有所值評價(jià)。正如不少PPP研究專(zhuān)家所言，世界范圍內對PPP項目物有所值從定性評估為主逐步向定性定量平衡的過(guò)渡，是一個(gè)不斷積累經(jīng)驗和數據、逐步完善評估方法的過(guò)程。在衡量本項目定量評估的可行性之后，咨詢(xún)團隊采用了國際上通行的定量評估框架，充分發(fā)揮自身在財務(wù)分析方面的優(yōu)勢，選取有效數據，測算了項目的物有所值評價(jià)量值和指數。通過(guò)分析PSC值與PPP值，比較判斷PPP模式是否降低了項目生命周期成本。最終，分析輸出的物有所值評價(jià)量值和指數皆為正，確保了政府決策的科學(xué)性。
2.采用DBFOT運作模式
基于本項目生態(tài)綠化公共服務(wù)工程的性質(zhì)，咨詢(xún)團隊確定本項目采用設計-建造-融資-運營(yíng)-轉讓?zhuān)―esign-Build-Finance-Operate-Transfer，簡(jiǎn)稱(chēng)DBFOT）的運作模式。
一方面，PPP項目中的設計（Design）環(huán)節根據項目類(lèi)型有所區別。如國家體育場(chǎng)等城市地標形象、準旅游類(lèi)項目，首先要考慮設計環(huán)節。設計與建設運營(yíng)銜接緊密，不可分割。本項目作為正定新區打造生態(tài)城市的起步區景觀(guān)綜合整治工程，政府在城市規劃的總體方案下，較為關(guān)注整體設計的表達效果。景觀(guān)小品及設施的彰顯力和建設的準確度需相輔相成，因此，在對社會(huì )資本的資格審查過(guò)程中，投資人是否具備相關(guān)綠化景觀(guān)建設經(jīng)驗成為必要的審核條件。
另一方面，考慮到本項目的運營(yíng)對象是生態(tài)綠化苗木，其屬于生物資產(chǎn)。不同于其他基礎設施，生態(tài)苗木更需要專(zhuān)業(yè)的護養運營(yíng)能力，因此運營(yíng)（Operation）在本項目中也至關(guān)重要。綠化園林的施工養護經(jīng)驗是本項目采購的必要條件，同時(shí)，養護及考核的標準須在PPP協(xié)議中明確約定。
3.設置付費分項調價(jià)機制
在確保項目合法合規操作的過(guò)程中，交易結構、付費機制、合同體系、考核標準、風(fēng)險分配、補貼機制等都是項目實(shí)施方案的重要組成部分。PPP項目前期設計中，項目規模及總體投資基于發(fā)改部門(mén)批復的可行性研究報告初步測算的數據確定，但實(shí)際建設中，由于政府規劃的變動(dòng)等因素，規模邊界易發(fā)生變化。本項目處于新的行政區劃，城市發(fā)展要求變化及相關(guān)規劃調整幾率較高，因此，實(shí)施方案中的調價(jià)機制必須健全。
本項目屬政府付費類(lèi)PPP項目，包括資本性付費和運營(yíng)績(jì)效付費。咨詢(xún)團隊設計的調價(jià)機制包括兩方面：其一，針對資本性付費，依據實(shí)際投資總額設置了調價(jià)公式；其二，針對運營(yíng)績(jì)效補貼，依據實(shí)際考核打分設置了打分付費體系。對于投資總額高于預算投資總額的情形，還分別設置了針對不同責任承擔方的條款。
4.確立平等互惠的合同文本
如果說(shuō)政府在PPP項目前期的物有所值、財政可承受能力以及項目實(shí)施方案的編制中居于主導角色，那么，在PPP項目合同中，政府已轉變?yōu)椤罢健?，與社會(huì )資本形成甲乙雙方，構建的是平等的民事主體關(guān)系。PPP項目為基礎設施類(lèi)公共項目，政府方在邊界條件清晰的約定下，對項目的監督不可豁免；基于權利和義務(wù)的對等原則，政府方在邊界條件清晰的約定下，對項目的協(xié)助同樣不可豁免。因此，在PPP項目合同的制定過(guò)程中，依據《合同法》明確平等的主體關(guān)系，是咨詢(xún)團隊遵守的法規守則。
目前PPP項目合同方面的指導性文件，既有財政部頒布的《PPP項目合同指南（試行）》（財金〔2014〕156號），也有發(fā)改委頒布的《政府和社會(huì )資本合作項目通用合同指南》（發(fā)改投資〔2014〕2724號附件2）。其中，財政部合同指南強調，政府與社會(huì )資本雙方法律地位平等、權利義務(wù)對等，應在充分協(xié)商、互利互惠的基礎上訂立合同，并依法平等地主張合同權利、履行合同義務(wù)。發(fā)改委合同指南則更關(guān)注工程建設的重點(diǎn)約定，從項目前期起對建設管理、變更、驗收、保修等各條款的設置，到運營(yíng)維護的外部條件、正式運營(yíng)、更新改造、補償及保險等均作出規定。本項目中，咨詢(xún)團隊采用了財政部合同指南的主體框架，同時(shí)兼收并蓄，在建設運營(yíng)方面借鑒發(fā)改委指南，編制的項目合同更全面，且重點(diǎn)突出。
項目體會(huì )及建議
1.應強調PPP視角下的可行性研究工作
本項目屬于政府付費類(lèi)的非盈利項目，需構建具有可行性的項目財務(wù)方案，使社會(huì )資本獲得可接受的財務(wù)回報。采用PPP模式的項目，可行性研究報告不應套用現行《建設項目經(jīng)濟評價(jià)方法與參數》中的項目評價(jià)方法框架，論證的重點(diǎn)不應再集中于傳統工程咨詢(xún)項目可行性評估中的項目選址、設備選型、工程方案選擇、工藝流程、節能、環(huán)保、資源利用、社會(huì )評價(jià)等方面，而應從PPP的視角，側重對財務(wù)評價(jià)、經(jīng)濟分析和風(fēng)險分析等進(jìn)行闡述和說(shuō)明。對于擬建項目具備必要性、但財務(wù)不可行的情形，也不應回避矛盾。
為PPP項目提供咨詢(xún)服務(wù)的專(zhuān)業(yè)團隊，要從社會(huì )資本投資和政府購買(mǎi)服務(wù)這兩個(gè)角度進(jìn)行分析判斷，評價(jià)PPP模式下社會(huì )資本的真實(shí)回報水平，為科學(xué)決策提供依據，并通過(guò)項目實(shí)施方案的優(yōu)化，構建具有財務(wù)可行性且滿(mǎn)足合作雙方訴求的運作模式。
2.社會(huì )資本需逐漸從建設者轉變?yōu)橹剡\營(yíng)的全生命周期管理者
本項目運作模式包括項目生命周期內多個(gè)階段的活動(dòng)，涵蓋設計、融資、建設，到運營(yíng)、維護、移交等環(huán)節，是一個(gè)結構多元、環(huán)節緊密的鏈狀運作模式。同時(shí)，本項目是在國家生態(tài)保護戰略背景下開(kāi)展的生態(tài)綠化綜合治理項目，需要搭建重視后期運營(yíng)養護、針對生物資產(chǎn)進(jìn)行全生命周期管理的體系。
由此，對社會(huì )資本的要求不僅僅限于投融資，更重要的是運營(yíng)和維護，而這恰恰是BT模式下長(cháng)期扮演“施工隊”角色的社會(huì )資本所欠缺的。本項目采購文件中明確，社會(huì )資本應提供科學(xué)合理、規范有效的運營(yíng)管理方案。政府方給予社會(huì )資本合理的補貼，社會(huì )資本實(shí)施雙方認可的運營(yíng)標準也是重要的合同義務(wù)。財政壓力在PPP模式下有望得以緩解，但政府方選擇PPP模式的最終目的是有效提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，重運營(yíng)、重維護是政府方和社會(huì )資本方的共同命題。
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