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PPP 項目落地實(shí)務(wù)與案例
2017年06月23日 09:03 來(lái)源：中國政府采購報 【打印】 
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認識 PPP 及其特點(diǎn)
PPP（ Public-Private-Partnership）， 即政府與社會(huì )資本合作。在實(shí)操中， 以財政部發(fā)文為準，“政府”即政府部門(mén)、政府機構、事業(yè)單位可以作為政府與社會(huì )資本合作的主體?！吧鐣?huì )資本”即本級政府的平臺公司以及本級政府控制的企業(yè)除外的社會(huì )企業(yè)。
PPP 提供的是公共產(chǎn)品和服務(wù)， 即不特定的人都能享用的產(chǎn)品和服務(wù)， 包括水電氣暖、文教衛林、農林旅業(yè)、海特管棚等， 旅游業(yè)屬于 PPP 適用范疇。
PPP 項目回報方式有且只有政府付費、可行性缺口補助、 使用者付費這三種。在其合作中， 通過(guò)政府兜底、 收益分成、 績(jì)效考評等方式， 降低社會(huì )資本經(jīng)營(yíng)風(fēng)險的同時(shí)規避其從中獲取暴利， 并保障提供產(chǎn)品的可持續性質(zhì)量。
PPP 模式的根本目的是減輕政府負債， 其市場(chǎng)化運作， 可有效發(fā)揮政府、 社會(huì )資本在法規、 政策、 設計、 承建、 融資、 運營(yíng)、 維修維護等方面的最大效力， 同時(shí)承擔相應的風(fēng)險分配， 大大提高了項目的落地性和實(shí)操性。
02
PPP 實(shí)操流程及核心事項
PPP 項目從項目識別、 項目準備、 項目采購、 項目執行及項目移交 5 階段操作流程中，以其準備階段的實(shí)施方案、 識別階段的物有所值評價(jià)和財政承受能力論證、 采購階段的合同體系和采購文件等五方面為其核心文件。
有幾點(diǎn)關(guān)鍵事項：
PPP 模式下， BOT 拒絕政府任何形式的擔保， 否則 PPP 項目不成立；政府用于 PPP 項目的投資不得超過(guò)當年一般公共財政支出的 10%， 因此在項目識別階段， 要考慮政府的財政實(shí)力。所有 PPP 項目文件中， 合同法律效應最高， 在項目全生命周期內所有沖突都以合同為準。 因此， 合同不僅要合法， 更要合理。
03
PPP 融資的相關(guān)基本常識
PPP 融資是在法律架構下進(jìn)行的， 資金來(lái)源包含銀行機構、 非銀行機構（ 信托、 基金）和募集（ 收益債、 資產(chǎn)證券化、 中期票據等）。 相應地融資方式包括質(zhì)押、 基金（ PPP 政府引導基金和 PPP 投資基金）、 發(fā)債。
資金用途包括入股資本金的股權融資和用于項目建設缺口的項目融資。前者融資主體是SPV 股東， 后者是 SPV， SPV 股東與 SPV 風(fēng)險隔離，股東不為 SPV 提供擔保，債權人只能以 SPV 之收費權作為還款保障，債權人無(wú)或只具有有限追索權。
PPP 項目資金退出渠道包括上市、 回購（ 政府不能回購）、 轉讓、 ABS 債、 清算等方式。
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案例啟示及思考
易老師分享的刺桐大橋項目案例， 作為民營(yíng)資本和政府合作的 BOT 項目， 是民營(yíng)企業(yè)在利益驅使下， 主動(dòng)向政府發(fā)起合作的。 在幫助政府減輕財政壓力， 解決了公共交通問(wèn)題的同時(shí)， 社會(huì )資本單方面收益暴增， 而政府資本金缺乏回報。 由此， 政府“無(wú)奈”在刺桐大橋上下游先后建成 6 座橋， 通過(guò)過(guò)橋免費的方式抑制社會(huì )資本收益。最后該 BOT 項目名存實(shí)亡。
此案例給我以下啟示：
BOT、 PPP 都必須重視合同， 合同是其項目執行的必要條件；合同在確定基本的合同模式前提下， 必須具有一定的排他性， 并且通過(guò)收益平衡機制、 價(jià)格調整機制、 績(jì)效考評機制等， 來(lái)保障和約束合作雙方的權益和責任， 從而實(shí)現更長(cháng)久的穩定合作。
思考：PPP 項目成敗與否， 關(guān)鍵在于資金。
投資的必要性，首先，在項目識別階段，從項目篩選、物有所值評價(jià)報告及財政成熟能力論證等方面都必須定性、 定量地評估投資報告；
資金的持續性，項目準備階段（ 實(shí)施方案） 要明確投資回報從何而來(lái)；
投資的明確性，項目采購將落實(shí)項目資本金需求；
收益的穩定性，項目執行階段的融資管理、 績(jì)效檢測與支付等直接反映項目的規范性和可持續性；
退出的規范性。項目移交的準備、 性能測試、 資產(chǎn)交割和績(jì)效評價(jià)， 保障了資金推出的規范性。
因此， 從 PPP 項目實(shí)操流程角度來(lái)說(shuō)， 我認為 PPP 項目始終要做到圍繞資金開(kāi)始、并落實(shí)資金來(lái)源、 去向和管理， 最大限度地保障多方利益共享。
同時(shí)， 結合旅游業(yè)發(fā)展環(huán)境， 如何在國家政策導向下， 用好 PPP 解決旅游項目投資、 建設、 運營(yíng)等問(wèn)題， 還任重道遠。 在實(shí)踐中， 首先要找到項目難落地的癥結，爭取能夠通過(guò)可研報告、 商業(yè)模式、 融資渠道、 實(shí)施方案等幫助合作方解決問(wèn)題。
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