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供應商對質(zhì)疑期限理解偏差引發(fā)爭議
2025年09月22日 10:04 來(lái)源：中國政府采購報 【打印】 
■ 鐘志君 肖忠樺 張?chǎng)?/div>
基本案情
A供應商于某年6月1日在某省電子化采購平臺下載采購文件，6月2日A供應商首次向采購人和代理機構提出質(zhì)疑，稱(chēng)采購文件中X條款對其權益造成損害，6月6日，采購人和代理機構依法進(jìn)行答復，A供應商對答復表示滿(mǎn)意，未就X條款向財政部門(mén)提起投訴。
6月12日，在A(yíng)供應商下載采購文件后的第9個(gè)工作日，A供應商再次向采購人和代理機構提出質(zhì)疑，稱(chēng)采購文件中Y條款對其權益造成損害。
采購人和代理機構接到A供應商的第二次質(zhì)疑后，認為A供應商已經(jīng)超出了其對采購文件可以提起質(zhì)疑的期限，遂書(shū)面告知A供應商不予受理其質(zhì)疑。
A供應商對此不滿(mǎn)意，向財政部門(mén)提起投訴。A供應商稱(chēng)，因為其在下載采購文件后的第9個(gè)工作日才發(fā)現Y條款對其權益造成損害，所以其并未超出可提起質(zhì)疑的期限。另外，按照供應商可在公告期限屆滿(mǎn)之日起7個(gè)工作日內提出質(zhì)疑的規定，該項目采購文件公告截止日期為6月9日，往后推算7個(gè)工作日為6月18日，即在6月18日之前提起質(zhì)疑，也并未超出質(zhì)疑期限。
財政部門(mén)審理后認定,根據《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》第五十三條規定，A供應商“知道或應知采購文件致其權益受損之日”以首次下載采購文件日（6月1日）為準。A供應商第二次提起質(zhì)疑時(shí)間為6月12日，已超過(guò)其應知道權益受損之日起7個(gè)工作日的法定質(zhì)疑期限，故依法駁回其投訴事項。
案例分析
如何確定供應商“知道或應知其權益受到損害之日”？
本案凸顯了政府采購質(zhì)疑時(shí)效規則在實(shí)踐中的復雜性和爭議性，該案核心焦點(diǎn)在于如何認定供應商“知道或應知其權益受到損害之日”，A供應商首次提出質(zhì)疑是從下載采購文件之日（6月1日）起算時(shí)效，其第二次質(zhì)疑雖涉及不同條款，但屬于同一采購文件范疇，仍受首次下載文件時(shí)效約束，財政部門(mén)據此判定A供應商質(zhì)疑“超期”的結論符合法律規定。
應該如何界定《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》第十條的“知道或者應知權益受到損害之日”中的“知道”和“應知”，筆者認為，“知道”是指有證據表明供應商知道自己的權益被損害的日期，有客觀(guān)的外部證據證明供應商“知道”，比如已下載采購文件的證明、已發(fā)生的采購過(guò)程、已公示的中標結果?！皯笔侵笡](méi)有證據表明供應商知道自己權益被損害的日期，而是根據一般規律和常理主觀(guān)地推斷供應商“知道”。
監管部門(mén)認定“應知”，受行政執法者的政治業(yè)務(wù)素養、個(gè)人情感等因素的影響。供應商認為的“應知”，也會(huì )受到供應商的業(yè)務(wù)水平、道德法律觀(guān)念等影響。若不對“應知”的衡量標準進(jìn)行規范，將會(huì )導致供應商無(wú)休止地提起質(zhì)疑，致使招標采購活動(dòng)陷入時(shí)效困境的局面。因此，《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》第五十三條（以下簡(jiǎn)稱(chēng)實(shí)施條例第五十三條）對“應知”的情形作了清晰的界定，即政府采購法第五十二條規定的供應商應知其權益受到損害之日，是指：（一）對可以質(zhì)疑的采購文件提出質(zhì)疑的，為收到采購文件之日或者采購文件公告期限屆滿(mǎn)之日；（二）對采購過(guò)程提出質(zhì)疑的，為各采購程序環(huán)節結束之日；（三）對中標或者成交結果提出質(zhì)疑的，為中標或者成交結果公告期限屆滿(mǎn)之日。
筆者認為，實(shí)施條例第五十三條確立的“應知”時(shí)間節點(diǎn)界定的原則，實(shí)質(zhì)上是平衡供應商救濟權與采購效率的關(guān)鍵機制。該條款明確了采購活動(dòng)中質(zhì)疑時(shí)間節點(diǎn)標準，據此，供應商可以提供直接證據（如郵件通知、系統提示、書(shū)面告知等）證明其已知道自身權益受損事實(shí)。在電子化采購的環(huán)境下，采購平臺的系統日志、下載記錄等電子數據可作為供應商知道自身權益受損的有效證明。
此外，當缺乏直接證據時(shí)，根據政府采購程序推進(jìn)的客觀(guān)時(shí)間節點(diǎn)進(jìn)行供應商“應知”的合理推定，比如，采購文件公告期滿(mǎn)視為潛在供應商“應知”采購文件內容，各采購程序環(huán)節結束之日推定供應商知曉采購過(guò)程，中標結果公示期滿(mǎn)推定所有供應商知曉結果。對于因采購人或代理機構過(guò)錯導致供應商無(wú)法及時(shí)“應知”的情形（如未及時(shí)發(fā)布采購文件的更正澄清公告、中標結果），不適用供應商“應知”推定。
引申思考
如何適用實(shí)施條例第五十三條規定的“對可以質(zhì)疑的采購文件提出質(zhì)疑的，為收到采購文件之日或者采購文件公告期限屆滿(mǎn)之日”？
有些人對該條款未能正確理解，在本案中，A供應商據此認為其可以在收到采購文件后7個(gè)工作日內對采購文件提起質(zhì)疑，或者也可以在采購文件公告期限截止日往后推算7個(gè)工作日的6月18日之前對采購文件提起質(zhì)疑，筆者認為，這種觀(guān)點(diǎn)是錯誤的。
該條款的立法目的有兩個(gè)方面，一是保障供應商的知情權，確保供應商在獲取文件或公告期滿(mǎn)后，有合理時(shí)間審查文件內容。二是保障采購程序公平性，避免因供應商未及時(shí)查看采購文件而無(wú)限期拖延質(zhì)疑期限，影響采購效率。
在實(shí)踐中，供應商應對照以下情形，在合法的期限內提出質(zhì)疑。
——“收到采購文件之日”適用以下2種情況，一是采購人、代理機構以紙質(zhì)方式提供采購文件的，以供應商從采購人、代理機構處獲取采購文件時(shí)登記、簽字確認的時(shí)間為“收到采購文件之日”，相關(guān)獲取采購文件的紙質(zhì)憑證為法定的證明憑證。
二是采取電子化方式開(kāi)展政府采購活動(dòng)的，以供應商下載采購文件的時(shí)間為“收到采購文件之日”，系統下載記錄為“收到文件”的法定證明憑證。
——“采購文件公告期限屆滿(mǎn)之日”適用以下3種情況，一是采購人、代理機構以紙質(zhì)方式提供采購文件的，由于采購人、代理機構工作疏忽而未明確記載，導致無(wú)法證明供應商具體獲取采購文件時(shí)間的，或者供應商無(wú)法提供獲取紙質(zhì)文件證明的。
二是以電子化方式開(kāi)展政府采購活動(dòng)的，由于系統原因導致供應商下載采購文件記錄缺失，無(wú)法證明供應商下載文件時(shí)間的。
三是采購文件通過(guò)公告形式發(fā)布（如政府采購網(wǎng)站公示）的。
“收到文件日”與“公告期滿(mǎn)日”兩種起算規則，平衡了供應商知情權與采購效率，在實(shí)際操作中需結合文件獲取方式、公告內容及證據留存綜合判斷，確保質(zhì)疑程序合法合規。
意見(jiàn)建議
一是供應商要建立質(zhì)疑風(fēng)控機制。供應商在獲取采購文件當日即啟動(dòng)質(zhì)疑事項相關(guān)的審查程序，建立內部風(fēng)控制度，避免因自身原因導致延誤質(zhì)疑時(shí)間。要強化證據留存意識，所有質(zhì)疑行為應全程留痕，包括下載文件的系統截圖、提交質(zhì)疑函的郵寄憑證或電子回執以及與采購人或代理機構的溝通記錄（如郵件、函件等）。
二是采購人和代理機構要規范采購程序。采用電子化采購時(shí)，設置“下載確認”環(huán)節，紙質(zhì)文件發(fā)放需完善簽收登記手續。建立“質(zhì)疑首問(wèn)負責制”，對供應商提出的質(zhì)疑事項作好書(shū)面記錄，防止因溝通不當引發(fā)爭議。
三是政府采購各方主體應嚴格遵守法定質(zhì)疑規定。政府采購質(zhì)疑時(shí)效制度是保障公平競爭的重要防線(xiàn)，相關(guān)各方要注重運用法治思維防范化解爭議，共同維護政府采購市場(chǎng)健康發(fā)展。
法律鏈接
《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》有關(guān)條款
第十條 供應商認為采購文件、采購過(guò)程、中標或者成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應知其權益受到損害之日起7個(gè)工作日內，以書(shū)面形式向采購人、采購代理機構提出質(zhì)疑。
第十一條 提出質(zhì)疑的供應商（以下簡(jiǎn)稱(chēng)質(zhì)疑供應商）應當是參與所質(zhì)疑項目采購活動(dòng)的供應商。
潛在供應商已依法獲取其可質(zhì)疑的采購文件的，可以對該文件提出質(zhì)疑。對采購文件提出質(zhì)疑的，應當在獲取采購文件或者采購文件公告期限屆滿(mǎn)之日起7個(gè)工作日內提出。
《中華人民共和國政府采購法》有關(guān)條款
第五十二條 供應商認為采購文件、采購過(guò)程和中標、成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應知其權益受到損害之日起七個(gè)工作日內，以書(shū)面形式向采購人提出質(zhì)疑。
《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》有關(guān)條款
第五十三條 政府采購法第五十二條規定的供應商應知其權益受到損害之日，是指：（一）對可以質(zhì)疑的采購文件提出質(zhì)疑的，為收到采購文件之日或者采購文件公告期限屆滿(mǎn)之日；（二）對采購過(guò)程提出質(zhì)疑的，為各采購程序環(huán)節結束之日；（三）對中標或者成交結果提出質(zhì)疑的，為中標或者成交結果公告期限屆滿(mǎn)之日。
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