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如何禁設主觀(guān)性未量化評審因素
2025年07月01日 10:41 來(lái)源：中國政府采購報 【打印】 
■ 蔣守華
2021年頒布施行的《政府采購需求管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《需求管理辦法》），明確了哪些指標可以設為評審因素，哪些指標不能設為評審因素——需求客觀(guān)但不可量化的指標只能作為實(shí)質(zhì)性要求，不能設定為評審因素。然而，在實(shí)際工作中，將不能量化的主觀(guān)評價(jià)指標設為評審因素的現象仍非常普遍，究其原因，傾向性采購是主因，有意而為之是手段，操縱結果是目的。因此，禁止設定主觀(guān)性未量化評審因素，是防止傾向性采購的關(guān)鍵。
成因及常見(jiàn)做法
近年來(lái)，為優(yōu)化政府采購營(yíng)商環(huán)境，增強政府采購信息透明度，各地積極落實(shí)政府采購意向公開(kāi)制度。意向提前公開(kāi)，可使供應商提前獲取政府采購信息，為參與政府采購活動(dòng)提前做好準備工作，提高政府采購效率。但是一些別有用心者提前了解到適合自己的政府采購項目后，會(huì )通過(guò)各種手段與采購人（項目負責人）取得非正常聯(lián)系，目的是使自己能夠成為該項目的意向供應商。得到默認后，便會(huì )誘導采購人或代理機構在編制采購文件時(shí)設定有利于自己的傾向性條款和評審因素。因只有綜合評分法才能通過(guò)評審打分操控結果，所以采購方式一般會(huì )選擇公開(kāi)招標或競爭性磋商。
在采購文件中設定傾向性條款是保證意向供應商中標（成交）的前提，因此，一般會(huì )將意向供應商具有的某些強項，或其提供產(chǎn)品或服務(wù)所具備的獨有特點(diǎn)，設定到技術(shù)、服務(wù)和商務(wù)要求中。如：將意向供應商所具備的各類(lèi)證書(shū)、能夠提供本地化服務(wù)、能夠便捷提供樣品、能夠快速供貨、已提前獲取了廠(chǎng)家授權、產(chǎn)品具有非主流技術(shù)參數、具有特定專(zhuān)利技術(shù)等，全部系統地編制到采購文件的技術(shù)、服務(wù)和商務(wù)要求中。若單看每一項條款似乎都合情合理，但綜合分析和比較則會(huì )發(fā)現，能夠全部或最大化滿(mǎn)足采購文件要求的只有該供應商。
當然，由于政府采購建立了質(zhì)疑和投訴維權機制，設定傾向性條款很可能被質(zhì)疑或投訴，所以，單靠?jì)A向性條款并不能保證意向供應商一定能中標（成交），還必須在評審辦法上大做文章。
一是將評審辦法中的價(jià)格分值設定為法律法規規定的最低限，如：貨物項目?jì)H占30分，服務(wù)項目?jì)H占10分，工程項目也是能低則低。目的是不想讓報價(jià)這一個(gè)客觀(guān)因素成為主要競爭因素，而是想通過(guò)價(jià)格以外的其他評審因素（尤其是主觀(guān)評價(jià)因素）操控結果。價(jià)格分值設定很低，意向供應商即使報價(jià)較高，因價(jià)格分值占比較低，其報價(jià)得分與最低報價(jià)者不會(huì )相差太大，相差不大的分值很容易通過(guò)其他評審因素（尤其是主觀(guān)性評審因素）的打分平衡過(guò)來(lái)。因此，在評審辦法中留取更多的分值空間用于設定傾向性和主觀(guān)性評審因素，是傾向性采購的慣用做法。
二是在傾向性和主觀(guān)性評審因素設定上下功夫。采購文件設定傾向性條款，其目的主要是為了在評審辦法中將這些傾向性條款轉變成傾向性評審因素，讓意向供應商在評審時(shí)獲得高分。但受制于質(zhì)疑和投訴機制，單靠?jì)A向性評審因素不一定能夠達到最終目的，所以，設定主觀(guān)性評審因素就會(huì )起到保底作用：一是會(huì )使評審專(zhuān)家打出印象高分。因評審時(shí)間緊迫，評審專(zhuān)家沒(méi)有過(guò)多精力對各個(gè)投標（響應）文件仔細審閱，一旦發(fā)現某個(gè)供應商在符合性審查和客觀(guān)分評審時(shí)占優(yōu)勢，便會(huì )產(chǎn)生光環(huán)效應，對后面的主觀(guān)性評審因素會(huì )一帶而過(guò)，直接打出印象高分。意向供應商往往是符合性審查和客觀(guān)評審項的優(yōu)勢者，自然就成為印象高分的受益者。二是有利于評審現場(chǎng)暗箱操作。評審專(zhuān)家為了節省評審時(shí)間和省心省力評審，主觀(guān)上很愿意接受一邊倒性評審（即某個(gè)供應商的投標響應文件以壓倒性?xún)?yōu)勢勝出），一旦領(lǐng)會(huì )到采購人或代理機構通過(guò)暗示方式表達出的傾向性意圖，并且發(fā)現評審辦法存在主觀(guān)性評審因素，便會(huì )心領(lǐng)神會(huì )，順水推舟，直接通過(guò)主觀(guān)性評審因素給意向供應商打出高分。
筆者分析，評審專(zhuān)家之所以敢這么做，是因為主觀(guān)打分項均是些無(wú)法量化的評審指標，沒(méi)有具體評判標準，不需要像客觀(guān)和量化的評審指標那樣，需要費時(shí)費力地一一核對才能做出客觀(guān)公正的評審和打分。對于主觀(guān)性評審因素，評審專(zhuān)家完全可憑自己主觀(guān)好惡來(lái)評判和打分，且能夠心安理得，因為即使有質(zhì)疑或投訴，評審專(zhuān)家也會(huì )理由充分地做出“完全按照評審辦法規定進(jìn)行評審”的解釋。所以，評審專(zhuān)家愿意對主觀(guān)評審因素進(jìn)行評審，既省心省力，又無(wú)風(fēng)險。
通過(guò)案例分析主觀(guān)性評審因素后果
主觀(guān)性評審因素的表現通常有三種：一是未量化的評審因素；二是沒(méi)有明確評判標準的評審因素；三是與采購需求無(wú)關(guān)的評審因素。
如某單位設備及安裝采購項目，采用競爭性磋商方式，評審辦法設定：報價(jià)部分（30分）、商務(wù)部分（包括業(yè)績(jì)6分和人員配備4分）、設備質(zhì)量和性能（20分）、供貨方案（10分）、售后服務(wù)方案（12分）、應急方案（8分）、培訓方案（10分）等評審指標。
其中，“設備質(zhì)量和性能（20分）”評審指標要求：評審專(zhuān)家根據各供應商所投設備的質(zhì)量和性能進(jìn)行綜合評審，包括設備綜合質(zhì)量、配置方案、性能指標，是否具有先進(jìn)性、可靠性、可擴展性、兼容性、系統設備搭配合理性等，完全滿(mǎn)足采購文件得20分，在此基礎上根據以上量化因素進(jìn)行評審，每出現一處瑕疵項減1分，最低得1分。缺項不得分。
筆者先對“設備質(zhì)量和性能”這一指標進(jìn)行分析。
根據《需求管理辦法》第二十一條：“采用綜合性評審方法的，評審因素應當按照采購需求和與實(shí)現項目目標相關(guān)的其他因素確定。采購需求客觀(guān)、明確的采購項目，采購需求中客觀(guān)但不可量化的指標應當作為實(shí)質(zhì)性要求，不得作為評分項；參與評分的指標應當是采購需求中的量化指標，評分項應當按照量化指標的等次，設置對應的不同分值?！痹O備采購屬于采購需求客觀(guān)、明確的采購項目，評審辦法中的評分指標必須是能量化的指標，不能量化的指標只能作為實(shí)質(zhì)性要求。因此，對供應商所投設備的質(zhì)量和性能（包括綜合質(zhì)量、性能指標）的評價(jià)，應當根據設備技術(shù)參數來(lái)判斷，不能由評審專(zhuān)家主觀(guān)認定，即應當先在磋商文件中做出客觀(guān)具體的定性要求（實(shí)質(zhì)性要求）和設定出能量化的評審指標，然后再由評審專(zhuān)家進(jìn)行評審、認定和打分。需求客觀(guān)但不能量化的指標應規定為實(shí)質(zhì)性要求（不允許有負偏離），由評審專(zhuān)家對供應商所投設備做出“是”和“否”的判斷，完全響應的認定為“是”，不完全響應的認定為“否”，并作無(wú)效響應處理（不能以瑕疵為名進(jìn)行減分）；能量化的指標，應根據量化指標的等次設置不同的分值，由評審專(zhuān)家根據供應商所投設備的技術(shù)參數測算出其對應的等次，打出對應的分值。只有通過(guò)定性評審和量化打分，才能得出孰優(yōu)孰劣結論。
對于“設備質(zhì)量和性能”包含的其他指標，“先進(jìn)性”“可靠性”“合理性”指標，在沒(méi)有明確評判標準（量化指標）前提下，屬于主觀(guān)性評審因素，不能設定為評審因素；“可擴展性”“兼容性”屬于客觀(guān)但不能量化的指標，只能作為實(shí)質(zhì)性要求，不能作為加分項；“配置方案”與設備和安裝的質(zhì)量和功能無(wú)直接關(guān)系，屬于與采購需求無(wú)關(guān)的評審因素。至于該評審指標提到的“根據以上量化因素進(jìn)行評審”，所述“量化”只是對質(zhì)量和性能包含的內容進(jìn)行了列舉，并非質(zhì)量和性能的量化指標，屬于偷換概念，有瞞天過(guò)海嫌疑。
綜上分析，該評審指標因未對設備的技術(shù)要求規定出具體的量化標準，并且把不能量化的實(shí)質(zhì)性要求當成評審因素，會(huì )導致評審專(zhuān)家評審時(shí)只能憑經(jīng)驗或主觀(guān)印象進(jìn)行評判和打分。此種情況下的評審打分，在沒(méi)有傾向性時(shí)，會(huì )產(chǎn)生不同的評審專(zhuān)家對同一供應商的打分異常不一致現象；有傾向性時(shí)，則會(huì )一邊倒地給傾向的供應商打出無(wú)客觀(guān)依據的高分?？傊?，無(wú)論評審專(zhuān)家以何種心態(tài)打分，都會(huì )產(chǎn)生不客觀(guān)、不公正現象，且無(wú)法追究其法律責任。
再對“供貨方案、售后服務(wù)方案、應急方案、培訓方案”等指標進(jìn)行分析。
根據《需求管理辦法》第六條：“本辦法所稱(chēng)采購需求，是指采購人為實(shí)現項目目標，擬采購的標的及其需要滿(mǎn)足的技術(shù)、商務(wù)要求。技術(shù)要求是指對采購標的的功能和質(zhì)量要求，包括性能、材料、結構、外觀(guān)、安全，或者服務(wù)內容和標準等。商務(wù)要求是指取得采購標的的時(shí)間、地點(diǎn)、財務(wù)和服務(wù)要求，包括交付（實(shí)施）的時(shí)間（期限）和地點(diǎn)（范圍），付款條件（進(jìn)度和方式），包裝和運輸，售后服務(wù)，保險等”，以及《需求管理辦法》第二十一條：“采用綜合性評審方法的，評審因素應當按照采購需求和與實(shí)現項目目標相關(guān)的其他因素確定?！痹擁椖坎少彉说臑樨浳锖桶惭b，技術(shù)要求應當提出具體要求，并設定相關(guān)的評審因素；商務(wù)要求應當對供貨和安裝的時(shí)間、地點(diǎn)及售后服務(wù)等提出具體要求，并設定相關(guān)的評審因素；與技術(shù)和商務(wù)要求無(wú)關(guān)的其他內容不能設定為評審因素。
案例中的“供貨方案、售后服務(wù)方案、應急方案、培訓方案”等評審因素，與貨物和安裝沒(méi)有直接關(guān)系，“方案”描述得再好，不代表貨物的質(zhì)量、功能和安裝的售后服務(wù)質(zhì)量就一定好，無(wú)論供應商采用什么樣的“方案”，只要能保質(zhì)保量供貨并安裝到位和售后服務(wù)到位，就實(shí)現了項目的最終目標。因此，若將上述各種“方案”設定為評審因素，由于這些“方案”屬于無(wú)法量化的主觀(guān)性評審指標，沒(méi)有具體評判標準，則評審專(zhuān)家只能隨意打分或傾向性打分，既不客觀(guān)公正，又為暗箱操作提供了空間。
此外，該評審辦法還存在其他問(wèn)題。一是未將價(jià)格作為主要評審因素。根據《需求管理辦法》第十九條：“采購需求客觀(guān)、明確且規格、標準統一的采購項目，如通用設備、物業(yè)管理等，一般采用招標或者詢(xún)價(jià)方式采購，以?xún)r(jià)格作為授予合同的主要考慮因素?！痹擁椖坎少彉说臑樵O備及安裝，屬于采購需求客觀(guān)、明確且規格、標準統一的項目，本應采用招標或詢(xún)價(jià)方式，并將價(jià)格作為主要評審因素，卻采用了競爭性磋商方式，且將價(jià)格分值設定了最低限30分。二是混淆了“商務(wù)要求”的概念，《需求管理辦法》第六條規定的“商務(wù)要求”是指“指取得采購標的的時(shí)間、地點(diǎn)、財務(wù)和服務(wù)要求”，該項目評審辦法卻將業(yè)績(jì)和人員配備等企業(yè)實(shí)力當成了“商務(wù)要求”。
防范主觀(guān)性評審因素的措施
一是建立評審辦法備案審查機制。根據《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》第二十九條：“采購人應當根據集中采購目錄、采購限額標準和已批復的部門(mén)預算編制政府采購實(shí)施計劃，報本級人民政府財政部門(mén)備案?！必斦块T(mén)要求采購人備案采購計劃時(shí)，如項目采用綜合性評審方法，應要求其將采購文件的評審辦法隨采購計劃一同備案。尚未制定評審辦法的，應要求采購人作出承諾，嚴格按照《需求管理辦法》的規定設定評審因素，不設定沒(méi)有量化的主觀(guān)評審因素。財政部門(mén)收到備案材料時(shí)應重點(diǎn)關(guān)注評審辦法，發(fā)現存在傾向性評審因素和未量化的主觀(guān)評審因素，應以預警形式告知采購人予以糾正。
二是建立評審專(zhuān)家抵制機制。根據《政府采購評審專(zhuān)家管理辦法》第十八條：“評審專(zhuān)家發(fā)現采購文件內容違反國家有關(guān)強制性規定或者采購文件存在歧義、重大缺陷導致評審工作無(wú)法進(jìn)行時(shí)，應當停止評審并向采購人或者采購代理機構書(shū)面說(shuō)明情況?！蔽戳炕闹饔^(guān)性評審因素因沒(méi)有明確的評判標準，評審時(shí)自然無(wú)標準可循，評審工作也就無(wú)法進(jìn)行。因此，未量化的主觀(guān)性評審因素屬于采購文件存在重大缺陷情形，評審專(zhuān)家發(fā)現時(shí)，應當停止評審，并將這一情況書(shū)面告知采購人或代理機構。各地財政部門(mén)落實(shí)《政府采購評審專(zhuān)家管理辦法》時(shí)，應將未量化的主觀(guān)性評審因素列為采購文件重大缺陷，并告知評審專(zhuān)家發(fā)現此重大缺陷應停止評審。
三是建立投訴事項監督檢查機制。財政部門(mén)對投訴事項立案調查時(shí)，除了對投訴內容調查處理外，還應啟動(dòng)監督檢查程序，對采購文件是否存在傾向性條款和評審辦法是否存在未量化的主觀(guān)性評審因素進(jìn)行審查，發(fā)現存在違法違規問(wèn)題，并認定影響或可能影響采購結果的，應責令采購人和代理機構及時(shí)整改，并根據其違法違規情節予以處理和處罰。
（作者單位：山東省濰坊市財政局）
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