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　　■ 蔣守華

　　《政府采購法》第十九條第二款規定，“采購人有權自行選擇采購代理機構，任何單位和個(gè)人不得以任何方式為采購人指定采購代理機構”。法律賦予采購人“自行選擇”代理機構的權利非常明確，但現實(shí)工作中，采購人卻對“自行選擇”存在諸多困惑，尤其是近年來(lái)國家取消代理機構資格認定行政許可后，招標代理行業(yè)迎來(lái)“零門(mén)檻”時(shí)代，代理機構如雨后春筍般蓬勃興起，而其業(yè)務(wù)能力參差不齊，使得采購人無(wú)從辨別。如何選擇優(yōu)質(zhì)的代理機構成為業(yè)界關(guān)注的話(huà)題之一。

　　常見(jiàn)的三種形式

　　采購人自行選擇代理機構一般有三種形式：直接指定、政府采購、遴選建庫。

　　1.直接指定，是法律賦予采購人“自行選擇”權利的直接體現，也是采購人選擇代理機構的最常見(jiàn)做法，一般通過(guò)考察、他人介紹、自我推薦等方式指定。其特點(diǎn)是方便快捷，無(wú)需為選擇代理機構花費較大精力，但往往帶有盲目性，指定的代理機構可能與代理的采購項目不相適應。其中，一個(gè)不容忽視的現象是，“他人介紹”或“自我推薦”往往演變成領(lǐng)導打招呼、熟人拉關(guān)系、代理項目靠公關(guān)的人情關(guān)系和不正當競爭關(guān)系。

　　2.政府采購，是指通過(guò)政府采購程序選擇代理機構，其前提是采購主體、采購資金和采購內容（需求）符合《政府采購法》的相關(guān)規定。采購主體即采購人，包括各級國家機關(guān)、事業(yè)單位或社會(huì )團體。采購資金應為財政性資金，政府采購中的財政性資金是指直接用于項目采購的預算資金，而非間接性或未來(lái)預期要支付的財政性資金?！墩少彿ā返诹鶙l規定，“政府采購應當嚴格按照批準的預算執行”。就采購代理服務(wù)而言，代理服務(wù)預算可從項目總預算中分解出來(lái)，就像從工程項目總預算中分解出勘察、設計、施工、監理等分項預算一樣。只是通常情況下，采購人為了便于支付，會(huì )將代理費轉嫁到供應商的投標報價(jià)中，由中標供應商支付。要實(shí)施政府采購，可直接將代理服務(wù)預算從項目總預算中分解出來(lái)。

　　關(guān)于采購需求，因為是針對具體項目采購代理服務(wù)，采購需求也能較為明確地確定出來(lái)。政府采購項目分為貨物、工程和服務(wù)，采購方式包括公開(kāi)招標、邀請招標、競爭性談判、詢(xún)價(jià)、單一來(lái)源、競爭性磋商等，每個(gè)項目的采購內容和采購方式各不相同，由此形成的代理服務(wù)采購需求也不相同，項目?jì)热莺筒少彿绞皆矫鞔_，代理服務(wù)采購需求也就越明確并具有針對性。財政部《政府采購品目分類(lèi)目錄》（財庫〔2013〕189號）有“采購代理服務(wù)”品目，在政府采購三個(gè)基本要素均具備的前提下，以“采購代理服務(wù)”為品目實(shí)施政府采購合理合法，采購結果也真實(shí)可靠。

　　不過(guò)，實(shí)踐中，政府采購程序較為繁瑣，采購周期較長(cháng)，要完成一個(gè)項目，首先要通過(guò)政府采購選擇代理機構，再通過(guò)政府采購選擇供應商，效率不高，這是采購人很少通過(guò)政府采購選擇代理機構的主要原因。此外，從部分地區采取這一方式選擇代理機構的實(shí)施情況看，代理機構為贏(yíng)得業(yè)務(wù)惡意競爭、低價(jià)競標的現象比較突出，令采購人備感困擾。希望《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部第87號令）施行后，能夠有效遏制惡意低價(jià)中標。

　　3.遴選建庫（以下簡(jiǎn)稱(chēng)建庫），是指通過(guò)遴選的方式選擇多家代理機構組成代理機構庫，使用時(shí)直接從庫中指定。建庫的目的，一是減少人為干預和直接指定的盲目性，二是減少每個(gè)項目均考察、選擇代理機構或通過(guò)政府采購程序選定代理機構所帶來(lái)的工作量，一勞永逸。

　　關(guān)于建庫主體，目前，有采購人自主建庫的，也有政府或行政管理部門(mén)為采購人集中建庫的。采購人自主建庫符合“采購人有權自行選擇采購代理機構”的法律規定，但其合理性卻值得商榷。一是無(wú)論采取何種方法分配代理業(yè)務(wù)，總會(huì )產(chǎn)生這樣那樣的問(wèn)題：直接指定可能造成分配不公和權力失控，且會(huì )助長(cháng)不正之風(fēng)；二次競爭則易造成庫內代理機構達成“默契”，形成聯(lián)盟；以建庫時(shí)的報價(jià)確定代理合同金額，往往又與實(shí)際代理項目不符。二是長(cháng)時(shí)間使用庫內代理機構易形成壟斷，不利于構建優(yōu)勝劣汰的代理機構市場(chǎng)競爭機制。

　　在國家取消代理機構資格認定后，越來(lái)越多的地方政府或行政管理部門(mén)探索為采購人集中建庫。之所以出現這種現象，一是擔心代理機構參差不齊的業(yè)務(wù)能力影響采購結果，二是擔心采購人直接指定代理機構會(huì )產(chǎn)生人情關(guān)系、公關(guān)關(guān)系等不良風(fēng)氣。不過(guò)，這些初衷是好的，卻未對癥下藥，反而可能帶來(lái)不利影響。除了前面列舉的建庫存在的不合理性因素外，更重要的是違反了“任何單位和個(gè)人不得以任何方式為采購人指定采購采購代理機構”的法律規定，存在法律風(fēng)險。短期內，可能造成采購人責任轉嫁，不利于構建“誰(shuí)委托誰(shuí)負責，誰(shuí)出問(wèn)題向誰(shuí)問(wèn)責”懲戒機制；從長(cháng)遠看，也不利于構建簡(jiǎn)政放權下的代理市場(chǎng)競爭機制。

　　通過(guò)政府采購遴選建庫不合理

　　為了提高建庫的合法性和權威性，還有些地方將上述第二種方式和第三種方式結合起來(lái)，通過(guò)政府采購程序批量選擇代理機構并建庫。在筆者看來(lái)，這一做法是值得商榷的。

　　對于實(shí)施政府采購的項目，前面已分析了應具備的基本條件，即采購主體、采購資金、采購內容（需求）應符合《政府采購法》的相關(guān)規定。而無(wú)論是采購人通過(guò)政府采購方式自主建庫，還是政府或行政管理部門(mén)通過(guò)政府采購方式集中建庫，采購資金、采購內容（需求）兩個(gè)要素上均達不到政府采購的實(shí)施條件。

　　第一，采購預算無(wú)法確定。無(wú)論是采購人還是政府或行政管理部門(mén)，均不可能把所有采購項目的代理服務(wù)預算全部編制出來(lái)。即使能夠編制，基于一個(gè)采購預算下的項目實(shí)施政府采購，也只能采購一家代理機構而不能稱(chēng)為建庫。

　　第二，在采購預算無(wú)法確定的情況下，采購需求同樣無(wú)法確定，也無(wú)法針對采購需求進(jìn)行報價(jià)。有些建庫者自以為能夠確定采購需求，實(shí)際上只是籠統地設定了一些遴選條件，并非真正的采購需求。有些地方在建庫時(shí)采取了報價(jià)的做法，實(shí)際上只是以原國家收費標準為基準價(jià)報折扣率，既于法無(wú)據，也不切合實(shí)際。目前，國家發(fā)改委已廢止了《招標代理服務(wù)收費暫行辦法》，并印發(fā)了《國家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步放開(kāi)建設項目專(zhuān)業(yè)服務(wù)價(jià)格的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2015〕299號），要求全面放開(kāi)招標代理服務(wù)價(jià)格，由招標（采購）人和代理機構根據項目特點(diǎn)市場(chǎng)化確定服務(wù)價(jià)格。以國家廢止的收費標準為依據本身不合法，報折扣率也不能真實(shí)反映具體項目的服務(wù)價(jià)格。

　　因此，無(wú)采購預算和具體采購需求的建庫行為不是政府采購項目。作為政府采購活動(dòng)的法定監督管理部門(mén)，財政部門(mén)應厘清建庫的本質(zhì)，不能將建庫納入政府采購范疇并實(shí)施監管。

　　《政府采購法》之所以規定采購人自行選擇代理機構，是為了實(shí)現采購人的權責對等。采購人是政府采購活動(dòng)的第一責任主體，既要依法行使權力，更要增強責任意識，避免權力濫用導致選擇代理機構不當，進(jìn)而影響采購業(yè)務(wù)。首先，采購人要制定好政府采購內控制度，建立選擇代理機構的集體研究、集體決策機制。其次，要因地制宜、科學(xué)合理地選擇代理機構。對預算額較低、采購需求相對簡(jiǎn)單的項目，可采取市場(chǎng)考察方式直接指定信用良好的代理機構；對預算額較大、采購需求相對復雜的項目，可通過(guò)政府采購程序選擇。最后，要盡量避免采取一勞永逸的建庫方式選擇代理機構，同時(shí)還要以法律為武器，自覺(jué)抵制其他任何單位和個(gè)人通過(guò)各種方式（包括集中建庫）為自己指定代理機構。

　?。ㄗ髡邌挝唬荷綎|省濰坊市財政局）