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本文通過(guò)分析政府購買(mǎi)公共服務(wù)需求調查環(huán)節的現狀及問(wèn)題，提出相應對策建議，進(jìn)一步完善需求管理，提高政府購買(mǎi)公共服務(wù)質(zhì)效。

首先，對政府購買(mǎi)公共服務(wù)需求調查作出理論分析，理清政府采購需求調查中政府、公眾、社會(huì )組織三方參與主體的行為邏輯，并根據公共服務(wù)屬性分析政府購買(mǎi)公共服務(wù)需求調查的特點(diǎn)。

其次，梳理有關(guān)需求調查的相關(guān)法律法規，總結現階段政府購買(mǎi)公共服務(wù)需求調查工作的開(kāi)展狀況。

最后，探究我國政府購買(mǎi)公共服務(wù)需求調查在頂層設計、調查主體、調查方式工具、內部控制、調查結果應用等方面存在的問(wèn)題，并據此提出合理化建議。

■ 姜愛(ài)華 張?chǎng)文?常延婕 呂惠英

  政府購買(mǎi)公共服務(wù)是建設服務(wù)型政府的重要舉措之一，公共服務(wù)供給的質(zhì)效是各方關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，而公共服務(wù)需求制定是影響公共服務(wù)供給質(zhì)效的關(guān)鍵因素。因此，本文以此為切入點(diǎn)，依托當前相對成熟的政府采購程序，研究適用政府采購程序的政府購買(mǎi)公共服務(wù)項目的需求管理問(wèn)題，其中將重點(diǎn)聚焦需求調查環(huán)節。

  需求調查的理論分析

  采購需求調查作為采購前期環(huán)節，對整個(gè)采購活動(dòng)起著(zhù)基礎性作用，需求調查工作的充分與否直接關(guān)系到政府采購活動(dòng)的質(zhì)量和效率。在政府購買(mǎi)公共服務(wù)需求調查過(guò)程中，主要涉及三方主體：購買(mǎi)和提供服務(wù)的政府、消費和評價(jià)服務(wù)的市場(chǎng)（公眾）以及生產(chǎn)服務(wù)的社會(huì )組織。

  從政府需求角度來(lái)看，作為購買(mǎi)公共服務(wù)的最終決策者，政府在公共服務(wù)供給中占據主導地位：一方面，政府作為代表公眾利益的權力機構，依法履行納稅人的受托責任，政府將公共資源投入到公共服務(wù)供給中，以提高自身公信能力。由于大眾需求的多元化，僅靠政府提供各項公共服務(wù)的供給，必然會(huì )產(chǎn)生公共服務(wù)供給量不足且質(zhì)量不高、效率低下等問(wèn)題。為了實(shí)現公共資源的最優(yōu)配置，政府必然會(huì )選擇通過(guò)購買(mǎi)服務(wù)的方式由社會(huì )第三方組織承擔公共服務(wù)供給。為了切實(shí)履行公共職能，提供公眾真正訴求的公共服務(wù)，政府在購買(mǎi)服務(wù)時(shí)需要以公眾需求為基礎選擇項目，而需求調查環(huán)節為政府了解公眾需求提供有效渠道，通過(guò)對需求調查中發(fā)現的公眾訴求進(jìn)行意見(jiàn)整合，最終體現在購買(mǎi)公共服務(wù)的決策中。另一方面，政府除了公共服務(wù)職能屬性外，也重點(diǎn)承擔了經(jīng)濟建設職責，經(jīng)濟發(fā)展目標帶來(lái)的晉升激勵也使得政府缺乏關(guān)注公眾需求的動(dòng)力，采購單位對采購標的價(jià)格、供應、市場(chǎng)技術(shù)等需求信息的把握情況一定程度上依賴(lài)采購人自身的專(zhuān)業(yè)素養和對需求的調查規模?？傮w來(lái)看，受職能屬性要求、內在驅動(dòng)以及自身能力影響，政府在購買(mǎi)公共服務(wù)時(shí)更偏好于定向、協(xié)商、內部制定方式選擇關(guān)聯(lián)程度高的服務(wù)供給機構。

  從公眾需求角度來(lái)看，一方面，公眾是政府購買(mǎi)公共服務(wù)的實(shí)際消費者和受益者，為了能充分享受到滿(mǎn)意的公共服務(wù)，實(shí)現個(gè)人效用最大化，公眾擁有向政府進(jìn)行服務(wù)偏好表達的根本動(dòng)力，以保證政府在公眾實(shí)際需求的基礎上進(jìn)行采購選擇。另一方面，公眾也是政府職責履行情況的監督者和評價(jià)者，公眾對政府購買(mǎi)公共服務(wù)的滿(mǎn)意程度直接反映出政府采購工作的效果。公眾通過(guò)需求調查積極參加購買(mǎi)服務(wù)決策，不僅有利于提高決策的科學(xué)合理性，更有利于政府履行公共服務(wù)供給方面的受托責任。但以上行為均以公眾擁有準確的主人公意識為前提。作為納稅人，公眾在購買(mǎi)過(guò)程中并非公共服務(wù)的直接購買(mǎi)者。因此，公眾在心理層面容易降低自身與購買(mǎi)公共服務(wù)行為的關(guān)聯(lián)程度，“政治冷漠”心理對公眾參與政府公共事務(wù)的積極性會(huì )產(chǎn)生負面抑制作用。

  從第三方供給角度來(lái)看，政府購買(mǎi)公共服務(wù)實(shí)際是政府將自身承擔的公共服務(wù)轉交給社會(huì )組織履行，社會(huì )組織的紐帶作用體現在政府理解與感知公眾需求方面。社會(huì )組織可通過(guò)采購項目設計、采購項目申報環(huán)節，將公眾真實(shí)需求偏好直接向政府反映與傳遞。社會(huì )組織對公眾需求的準確反映程度極大影響了政府購買(mǎi)公共服務(wù)的最終成效。但政府購買(mǎi)公共服務(wù)的本質(zhì)是政府經(jīng)濟行為市場(chǎng)化的過(guò)程，社會(huì )組織除了提供公共服務(wù)的業(yè)務(wù)屬性外，仍以獲取經(jīng)濟利益為目的。通過(guò)承接公共服務(wù)項目，社會(huì )組織可以獲得相對集中的公共資金。因此，在實(shí)際操作中，社會(huì )組織為了能夠實(shí)現項目中標，除了需要滿(mǎn)足公眾訴求外，對政府這一服務(wù)購買(mǎi)者的需求偏好也要盡可能滿(mǎn)足。理論上，在信息完全暢通的情況下政府需求應與公眾偏好保持一致。但受諸多因素影響，公眾需求與政府需求產(chǎn)生分歧時(shí)，由于政府資源優(yōu)勢，社會(huì )組織具有向政府需求傾斜的內在驅動(dòng)，無(wú)法真實(shí)有效地反映公眾需求。

  需求調查的政策現狀

  政府采購需求調查相關(guān)規定與需求管理密不可分，需求調查是需求管理的重要組成部分。關(guān)于政府采購需求調查的法律法規也散落在需求管理相關(guān)的政策法規中，整體來(lái)看，主要涉及需求調查目的、調查原則、調查對象、調查方式與調查內容等方面。

 在國家層面，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì )力量購買(mǎi)服務(wù)的指導意見(jiàn)》明確，政府向社會(huì )力量購買(mǎi)服務(wù)的總體方向是從各地實(shí)際出發(fā)，準確把握社會(huì )公共服務(wù)需求，公開(kāi)擇優(yōu)，以事定費，強化評估?！敦斦筷P(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項目政府采購有關(guān)問(wèn)題的通知》規定，政府購買(mǎi)公共服務(wù)時(shí)應當廣泛征求相關(guān)供應商（承接主體）、專(zhuān)家意見(jiàn)。對于第三類(lèi)服務(wù)項目，還應當征求社會(huì )公眾的意見(jiàn)?！蛾P(guān)于通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)支持社會(huì )組織培育發(fā)展的指導意見(jiàn)》指出，積極探索建立公共服務(wù)需求征集機制，充分發(fā)揮社會(huì )組織在發(fā)現新增公共服務(wù)需求、促進(jìn)供需銜接方面的積極作用。

《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》第十一條提出了需求論證的首要目的是“科學(xué)合理確定采購需求”；第十五條簡(jiǎn)要指出需求論證的內容即“采購需求應當符合法律法規以及政府采購政策規定的技術(shù)、服務(wù)、安全等要求”，此外，還提出了征求社會(huì )公眾的意見(jiàn)，征求相關(guān)供應商、專(zhuān)家的意見(jiàn)的需求論證方法；第二十條規定揭示了需求論證的判斷標準之一，即“采購需求中的技術(shù)、服務(wù)等要求不得指向特定供應商、特定產(chǎn)品”，此類(lèi)行為屬于對供應商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇。

《關(guān)于進(jìn)一步加強政府采購需求和履約驗收管理的指導意見(jiàn)》，一是明確了對采購需求的要求，同時(shí)也是需求調查應達到的目標，即“采購需求應當合規、完整、明確。采購需求應當符合國家法律法規規定，執行國家相關(guān)標準、行業(yè)標準、地方標準等標準規范，落實(shí)政府采購支持節能環(huán)保、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等政策要求。除因技術(shù)復雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細規格或者具體要求外，采購需求應當完整、明確。采購需求應當包括采購對象需實(shí)現的功能或者目標，滿(mǎn)足項目需要的所有技術(shù)、服務(wù)、安全等要求，采購對象的數量、交付或實(shí)施的時(shí)間和地點(diǎn)，采購對象的驗收標準等內容。采購需求描述應當清楚明了、表述規范、含義準確，能夠通過(guò)客觀(guān)指標量化的應當量化”。二是提出了“需求論證”一詞，并對需求論證的方式選擇作了原則性指導，即“采購人可以根據項目特點(diǎn)，結合預算編制、相關(guān)可行性論證和需求調研情況對采購需求進(jìn)行論證。政府向社會(huì )公眾提供的公共服務(wù)項目，采購人應當就確定采購需求征求社會(huì )公眾的意見(jiàn)。需求復雜的采購項目可引入第三方專(zhuān)業(yè)機構和專(zhuān)家，吸納社會(huì )力量參與采購需求編制及論證”。

《政府購買(mǎi)服務(wù)管理辦法》規定了關(guān)于服務(wù)需求管理的相關(guān)細節。例如，第十五條規定：“政府購買(mǎi)服務(wù)應當突出公共性和公益性，重點(diǎn)考慮、優(yōu)先安排與改善民生密切相關(guān)，有利于轉變政府職能、提高財政資金績(jì)效的項目。政府購買(mǎi)的基本公共服務(wù)項目的服務(wù)內容、水平、流程等標準要素，應當符合國家基本公共服務(wù)標準相關(guān)要求?！边@一規定揭示了調查論證購買(mǎi)公共服務(wù)需求時(shí)須特殊考量的原則。

《政府采購需求管理辦法》，一是對需求論證的需求內容作了更細致的解釋。第六條規定：“本辦法所稱(chēng)采購需求，是指采購人為實(shí)現項目目標，擬采購的標的及其需要滿(mǎn)足的技術(shù)、商務(wù)要求。技術(shù)要求是指對采購標的的功能和質(zhì)量要求，包括性能、材料、結構、外觀(guān)、安全，或者服務(wù)內容和標準等。商務(wù)要求是指取得采購標的的時(shí)間、地點(diǎn)、財務(wù)和服務(wù)要求，包括交付（實(shí)施）的時(shí)間（期限）和地點(diǎn)（范圍），付款條件（進(jìn)度和方式），包裝和運輸，售后服務(wù)，保險等?！倍鞘状蚊鞔_了采購需求調查重要方式的定位。第十條規定“采購人可以在確定采購需求前，通過(guò)咨詢(xún)、論證、問(wèn)卷調查等方式開(kāi)展需求調查，了解相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)供給、同類(lèi)采購項目歷史成交信息，可能涉及的運行維護、升級更新、備品備件、耗材等后續采購，以及其他相關(guān)情況”。三是對需求調查的必要項目作了詳細規定。具體包括：1000萬(wàn)元以上的貨物、服務(wù)采購項目，3000萬(wàn)元以上的工程采購項目；涉及公共利益、社會(huì )關(guān)注度較高的采購項目，包括政府向社會(huì )公眾提供的公共服務(wù)項目等；技術(shù)復雜、專(zhuān)業(yè)性較強的項目，包括需定制開(kāi)發(fā)的信息化建設項目、采購進(jìn)口產(chǎn)品的項目等；主管預算單位或者采購人認為需要開(kāi)展需求調查的其他采購項目。

 在地方層面，為加強政府采購需求管理工作，提高政府采購效率，更好地實(shí)現物有所值的采購目標，各地方政府結合具體情況推進(jìn)需求調查工作。

  2015年，四川省財政廳印發(fā)了《四川省政府采購項目需求論證和履約驗收管理辦法》，立足于實(shí)務(wù)工作中存在的大量采購需求確定不合理、不科學(xué)，監督缺位，導致政府采購質(zhì)次價(jià)高的問(wèn)題，規范了政府采購需求論證的體系，分款明晰列陳了政府采購需求論證的責任主體、目標、適用項目范圍、論證內容、方法與論證結果應用等具體內容。

  2016年，安徽省財政廳印發(fā)了《關(guān)于加強省級政府采購項目需求管理工作的通知》，從采購需求的編制、論證、內部管理與監督等方面對采購單位提出要求，進(jìn)一步以制度建設規范本省采購需求管理，落實(shí)采購人主體責任。

  2018年，山西省財政廳印發(fā)了《加強政府采購需求和履約驗收管理辦法》，以預算金額為依據劃分了需求論證的范圍，明確規范了需求論證的內容、方法與目標，以期實(shí)現強化源頭管理，堅持結果導向，規范政府采購項目需求確定和履約驗收行為的目標。

  2017年，黑龍江省財政廳印發(fā)了《黑龍江省財政廳關(guān)于加強政府采購項目需求編制與公示工作的通知》指出，完整明確、詳細具體、科學(xué)合理的需求是采購計劃執行的前提條件，要求根據預算安排、實(shí)際工作需要，重點(diǎn)對集中采購限額標準以上的項目進(jìn)行充分的市場(chǎng)調研論證并廣泛征集意見(jiàn)建議，進(jìn)而強化采購人需求編制的主體責任。

  2018年，山東省財政廳印發(fā)了《山東省政府采購需求管理暫行辦法》，強化了科學(xué)調查的要求，規定對一定金額以上、采購人難以自行確定技術(shù)指標的，以及采購項目社會(huì )影響較大和關(guān)注度較高的項目，采購人或者采購代理機構可以委托第三方專(zhuān)業(yè)機構，或者邀請相關(guān)專(zhuān)家、3個(gè)以上品牌（核心產(chǎn)品）供應商參與調查，發(fā)揮專(zhuān)業(yè)“過(guò)濾”作用，充分保證需求調查的科學(xué)性和有效性。同時(shí)，該文還對需求調查內容和參與調查的專(zhuān)家作出了進(jìn)一步的要求。

  2021年，青海省財政廳發(fā)布了《青海省財政廳轉發(fā)財政部關(guān)于印發(fā)<政府采購需求管理辦法>的通知》，針對《政府采購需求管理辦法》提出細化執行要求，明確采購人對采購需求管理各項工作的主體責任，將實(shí)現項目目標的所有技術(shù)、商務(wù)要求列入采購需求范圍，確保采購需求清楚明了、表述規范、含義準確，并按照有利于采購項目實(shí)施的原則，根據采購需求特點(diǎn)和實(shí)施要求，合理安排采購時(shí)間，明確分包要求，選用采購方式，選擇評審方法，擬定合同條款，確定驗收方案，加強對采購需求的形成和實(shí)現過(guò)程的內部控制和風(fēng)險管理。同年，湖北省財政廳也發(fā)布了《湖北省財政廳關(guān)于轉發(fā)財政部<政府采購需求管理辦法>的通知》，旨在切實(shí)從源頭加強政府采購管理，明確采購人主體責任，提高政府采購質(zhì)效。該通知明確要嚴格落實(shí)政府采購需求管理的各項要求，科學(xué)合理確定采購需求，根據國家經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展政策、預算安排、績(jì)效目標、采購管理制度、市場(chǎng)狀況、擬采購標的需滿(mǎn)足的技術(shù)和商務(wù)要求等情況對采購項目開(kāi)展需求調查，通過(guò)咨詢(xún)、論證、問(wèn)卷調查等方式深入了解采購標的主要特征及要求供應商響應的條件，確保采購需求合規、完整、明確、規范。

  在其他層面，中央國家機關(guān)采購中心較早針對采購需求調查中需求論證問(wèn)題進(jìn)行系統化指導，于2017年印發(fā)的《采購項目需求論證辦法》（國機采辦〔2017〕6號）對采購需求論證的論證主體、論證方式、論證項目等相關(guān)事宜進(jìn)行明確規定。具體包括：需求論證的定義，即采購人根據項目特點(diǎn)，委托采購中心就確定采購需求征求相關(guān)方意見(jiàn)。需求論證的適用情形有三種，分別為采購需求較為復雜、性質(zhì)特殊的；采購項目社會(huì )影響較大、關(guān)注度較高的；采購中心認為確有必要的。需求論證的主要方式有公開(kāi)征求意見(jiàn)、專(zhuān)家論證、第三方專(zhuān)業(yè)機構論證等。具體方式可根據項目特點(diǎn)，靈活選用。其中，采購人未采納通過(guò)公開(kāi)征求意見(jiàn)方式獲得的修改意見(jiàn)，且未提供充足證明材料佐證其采購需求合理性的，應當組織專(zhuān)家或第三方專(zhuān)業(yè)機構論證；涉及政府向社會(huì )公眾提供公共服務(wù)的項目，應當公開(kāi)征求意見(jiàn)。需求論證內容包括，項目類(lèi)別和擬采用的采購方式；對投標供應商的資質(zhì)要求；技術(shù)指標、服務(wù)要求，包括但不限于數量、功能及對應的性能要求、規格；材質(zhì)及相應物理性功能要求；包裝及附帶工具；質(zhì)量要求；付款條件、售后服務(wù)和履約期限、地點(diǎn)、方式等能夠實(shí)現采購目的的全部?jì)热?；評分細則。

（本文未完待續，作者姜愛(ài)華系中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院教授，張?chǎng)文认抵醒胴斀?jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院博士生，常延婕系中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院碩士生，呂惠英系山東威海市環(huán)翠區財政局科員）