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　　公共政策創(chuàng )新和政府管理創(chuàng )新是現代行政管理、公共管理的基本工具?！罢芾怼庇袕V義和狹義之分，廣義的政府管理是指管制性管理和服務(wù)性管理的總和，狹義的政府管理僅指管制性管理。本文主要是在狹義層面使用政府管理這個(gè)概念。政策創(chuàng )新是對公共政策本身的要件進(jìn)行更新，管理創(chuàng )新則是對政府本身的要件進(jìn)行更迭，兩者往往都是分別進(jìn)行的——分而析之、分而置之、分而用之，不相交織。為了追求更加有效的政策創(chuàng )新和管理創(chuàng )新，急需展開(kāi)跨學(xué)科、融合性研究。[1]

　　自2013年中國政府實(shí)施促進(jìn)“大眾創(chuàng )業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng )新”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“雙創(chuàng )”)的政府行為以來(lái)，國務(wù)院及有關(guān)部門(mén)出臺了一系列支持“雙創(chuàng )”的政策舉措。據不完全統計，從2013年初至2015年底，在3年時(shí)間內共密集頒布63份政策性文件，其中國務(wù)院出臺的文件20件(含國務(wù)院辦公廳文件)，國務(wù)院相關(guān)部門(mén)出臺的文件43件(含國務(wù)院部門(mén)辦公廳文件)。[2]綜合來(lái)看，這些文件有一個(gè)鮮明的特點(diǎn)，就是國務(wù)院總理李克強提出的，“雙創(chuàng )”要注重實(shí)效，提高政策的協(xié)調性和針對性，把“雙創(chuàng )”與簡(jiǎn)政放權、放管結合、優(yōu)化服務(wù)有機結合起來(lái)。[3]李克強總理認為，“雙創(chuàng )”是“管理模式的最大創(chuàng )新”。[4]筆者理解，這個(gè)“最大創(chuàng )新”就是將公共政策創(chuàng )新與政府管理創(chuàng )新進(jìn)行有機融合，進(jìn)而實(shí)現疊加式創(chuàng )新。

　　中國的公共政策創(chuàng )新可以歸納為三種模式，即解構型、轉軌型和整合型。[5]研究和掌握“雙創(chuàng )”政策創(chuàng )新的不同模式，有助于理解政策創(chuàng )新的意義和價(jià)值，有助于研判政策創(chuàng )新的路徑和方式，有助于選擇政策創(chuàng )新的時(shí)空窗口和策略路徑，有助于找準政策創(chuàng )新的落地機遇并適時(shí)加大力度。

　　促進(jìn)和支持“雙創(chuàng )”的政策性文件始于2013年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于金融支持小微企業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》(國辦發(fā)[2013]87號)。但正式提出“雙創(chuàng )”概念是在2014年9月夏季達沃斯論壇上由李克強總理宣布的。2015年3月，李克強在與起草政府工作報告的班子座談時(shí)總結2014年在經(jīng)濟增速放緩的情況下，就業(yè)不減反增，城鎮新增就業(yè)達到1300多萬(wàn)，認為這就是得益于“雙創(chuàng )”新引擎釋放的新動(dòng)力，決定把“雙創(chuàng )”寫(xiě)入《政府工作報告》。[6]于是，2015年3月《政府工作報告》第一次將“雙創(chuàng )”作為一項重大的國家政策提了出來(lái)。

　　政策的解構型創(chuàng )新是立足于分解、消解、消除原有政策的弊病，破舊、除陳，使政策中與當下環(huán)境和實(shí)務(wù)不兼容的規定得以清減。2015年初，國務(wù)院宣布，從本年度起用3年時(shí)間，對新中國成立以來(lái)的國務(wù)院文件進(jìn)行全面清理，國務(wù)院在印發(fā)的《關(guān)于宣布失效一批國務(wù)院文件的決定》中指出，此次清理的目的在于進(jìn)一步促進(jìn)“雙創(chuàng )”，激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì )創(chuàng )造力，加快建設法治政府。2015年底，國務(wù)院宣布此前發(fā)布的489件文件失效。解構型創(chuàng )新不僅表現在對以前頒布政策的即時(shí)性解構，甚至表現為前瞻性解構。在“雙創(chuàng )”的政策體系中，第一次采用了“日落條款”，對政策的終止生效日期做出規定。1976年，美國科羅拉多州通過(guò)了世界上第一個(gè)“日落法”，該法律對一項計劃或一個(gè)規章規定一個(gè)日期，到了這個(gè)日期，該計劃或規章除非再次得到批準，否則就此失效。根據OECD的調查報告，OECD大多數成員國都宣稱(chēng)自己采用了日落條款。中國此前未采取日落條款。如新頒布的《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng )業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng )新用地的意見(jiàn)》(國土資規〔2015〕5號)中規定“本文件自下發(fā)之日起執行，有效期八年”。即該文件在八年后自動(dòng)解構，無(wú)需另行發(fā)文。

　　任何一個(gè)轉軌國家都需要對政策進(jìn)行轉軌型創(chuàng )新，發(fā)達國家也經(jīng)常出現某些領(lǐng)域的政策轉軌型創(chuàng )新，但中國在產(chǎn)業(yè)結構升級和實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+”戰略的情況下，政策的轉軌型創(chuàng )新有其特殊性，“雙創(chuàng )”政策在很多方面彰顯了政策的轉軌型創(chuàng )新，其中稅收政策的創(chuàng )新便是典型。國務(wù)院出臺了一系列促進(jìn)“雙創(chuàng )”的稅收優(yōu)惠政策，范圍之廣、力度之大，前所未有。稅收優(yōu)惠范圍涵蓋了多類(lèi)型企業(yè)、科研院所、非營(yíng)利性組織及失業(yè)人員等，并將一些新興業(yè)態(tài)納入稅收優(yōu)惠范疇;規定了創(chuàng )新電子化稅收管理、推廣網(wǎng)上辦稅服務(wù);同時(shí)還實(shí)施了促進(jìn)“雙創(chuàng )”的補貼政策和獎勵政策。目前，正在形成全方位、多層次、立體式的稅收政策創(chuàng )新體系。

　　重大的政策創(chuàng )新是一個(gè)系統工程，需要將社會(huì )經(jīng)濟活動(dòng)各方面的政策要素加以整合考量，形成整體化、協(xié)同性創(chuàng )新?？v觀(guān)國務(wù)院頒布的促進(jìn)“雙創(chuàng )”政策文件，將經(jīng)濟政策、社會(huì )政策、人才政策等加以整合，對政府、市場(chǎng)和社會(huì )主體各個(gè)相關(guān)方面提出相互協(xié)同的要求，是一個(gè)鮮明的特色。整合型政策創(chuàng )新，源于改革整體推進(jìn)和信息化發(fā)展、產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化的現實(shí)需要。在促進(jìn)“雙創(chuàng )”的政策措施中，從整合現有行政職能部門(mén)到整合商業(yè)資源，共同推動(dòng)電子商務(wù)發(fā)展;從支持專(zhuān)業(yè)化的研發(fā)服務(wù)，到整合創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)服務(wù)資源，支持建設創(chuàng )業(yè)孵化服務(wù)鏈條;從經(jīng)濟要素的整合到政府公共服務(wù)體系的融合;從政務(wù)公開(kāi)到公共數據資源的開(kāi)放;從常態(tài)政策，到突發(fā)事件公共政策……開(kāi)放、整合、跨界、并購、重組，成為整合型政策創(chuàng )新的基本內容。

　　整合型政策創(chuàng )新的另一個(gè)手段是協(xié)同?！半p創(chuàng )”政策從規定政府部門(mén)之間協(xié)同辦理政務(wù)事項，到增強各項監管的協(xié)同性;從深化企業(yè)電子商務(wù)應用，到促進(jìn)知識產(chǎn)權協(xié)同創(chuàng )新，推動(dòng)科技服務(wù)聯(lián)盟;從加強政府組織領(lǐng)導，健全工作機制，到動(dòng)員社會(huì )力量參與，形成上下左右聯(lián)動(dòng)的協(xié)同格局……政策的協(xié)同創(chuàng )新貫穿于“雙創(chuàng )”政策文件的始末?！半p創(chuàng )”文件中部門(mén)最多的一個(gè)文件是由商務(wù)部等19部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展農村電子商務(wù)的意見(jiàn)》，對部際間配合以及各部門(mén)貫徹落實(shí)分別提出了具體要求。[7]

　　政府管理創(chuàng )新是各級政府及其職能部門(mén)為了適應內外環(huán)境變化和新的管理要求而對自身的管理方式、運行機制、業(yè)務(wù)流程、工作方法、技術(shù)手段等諸多方面做出的創(chuàng )造性調整和變革。[8]

　　政府管理方式和運行機制創(chuàng )新包括六種類(lèi)型，即轉換式、交換式、強制式、反應式、自發(fā)式、倒逼式。[9]總的看，就是將傳統管理方式與現代服務(wù)方式結合，實(shí)現由直接、微觀(guān)干預管理方式為主向間接、宏觀(guān)管理方式為主轉變，由單純行政性的管理方式向綜合運用多種手段轉變，由管制方式、強制性管理方式、封閉型管理方式為主向服務(wù)方式、合作和互動(dòng)管理方式、開(kāi)放和共享管理方式轉變。

　　與“雙創(chuàng )”相伴隨的簡(jiǎn)政放權，實(shí)際上不僅是權力結構的變化，也是管理方式和運行機制的創(chuàng )新，為社會(huì )生活帶來(lái)了便利，為市場(chǎng)經(jīng)濟注入活力。李克強總理在2013年上任之初即承諾，本屆政府要將國務(wù)院各部門(mén)的1700多項行政審批事項砍掉三分之一，結果只用2年時(shí)間就完成了5年的目標。3年來(lái)，國務(wù)院部門(mén)共取消或下放行政審批事項800多項。

　　政府對社會(huì )訴求的回應，是通過(guò)社會(huì )管理和公共服務(wù)的流程、程序來(lái)實(shí)現的。當業(yè)務(wù)流程和行政程序不能滿(mǎn)足管理和服務(wù)需要的時(shí)候，就必須進(jìn)行再造、優(yōu)化。在國家“雙創(chuàng )”政策的鼓勵下，公眾和企業(yè)投身創(chuàng )業(yè)、創(chuàng )新，遇到了政府業(yè)務(wù)流程和行政程序的障礙：科層制機構健全但整體機能退化，公眾的需求增長(cháng)而政府職能部門(mén)自我利益膨脹、專(zhuān)業(yè)化程度提高而綜合服務(wù)能力減退;公眾接觸多點(diǎn)化和政府職能部門(mén)專(zhuān)業(yè)化的趨勢導致跨部門(mén)的流程無(wú)人應答，政府的子服務(wù)流程間缺乏面向公眾的管理流程的橫向調度，產(chǎn)生管理真空。政府管理創(chuàng )新是要在反思傳統行政流程弊端的基礎上，摒棄以任務(wù)分工與計劃控制為中心的工作流程設計觀(guān)念，打破政府部門(mén)內部傳統的職責分工與層級界限，實(shí)現由計劃性、串聯(lián)性、部門(mén)分散性、文件式工作方式向動(dòng)態(tài)化、并聯(lián)化、部門(mén)集成化的轉變，建立以問(wèn)題診斷為前提，以解決各種社會(huì )問(wèn)題為宗旨的服務(wù)流程模式。[10]在“雙創(chuàng )”管理中，政府從四個(gè)方面改進(jìn)流程和程序：取消無(wú)效流程;改造碎片化流程;厘清模糊流程;打破“死結”流程，如讓居民提供“我媽是我媽的證明”，對此，一些地方政府通過(guò)流程再造和程序改進(jìn)，解開(kāi)“死結”，提高行政效能。[11]

　　信息時(shí)代行政網(wǎng)絡(luò )環(huán)境下，政府治理顯露出網(wǎng)絡(luò )化、彈性化、平等化、民主化、實(shí)時(shí)互動(dòng)、智能辦公和服務(wù)導向的革命性特質(zhì)。[12]在實(shí)施“雙創(chuàng )”政策的進(jìn)程中，以電子政務(wù)為引領(lǐng)的信息化治理方式得到泛化。從理論上講，電子政務(wù)將政府組織結構、制度、方式和文化等要素通通轉化為結構性和非結構性的數據，使得決策方式、組織管理、目標管理、績(jì)效管理、過(guò)程控制可以按照治理現代化的要求和行政價(jià)值導向來(lái)設定或改善。然而，在現實(shí)中的政府組織與信息技術(shù)、信息網(wǎng)絡(luò )環(huán)境的自然邏輯之間并不總是對應的，而是呈現出相當的不確定性。大數據技術(shù)對于政府管理提供了千載難逢的機遇，國家為發(fā)展大數據戰略和技術(shù)、實(shí)施大數據支撐決策和公共治理專(zhuān)門(mén)制定了66條政策，鼓勵地方政府創(chuàng )新管理模式，構建信息共享的系統，推進(jìn)各類(lèi)信息平臺無(wú)縫對接，打破機構間職能壁壘和信息孤島，增強政府對環(huán)境的反應和適應能力。這一創(chuàng )新，加速了政府信息化建設速度。

　　三、政策和管理疊加式創(chuàng )新的結構

　　政策和管理疊加式創(chuàng )新與以往的創(chuàng )新，就結構性而言，關(guān)鍵的區別是在革故鼎新中，以“鼎新”為核心，以創(chuàng )新引領(lǐng)改革，而不是以“革故”為核心，以革故引領(lǐng)的創(chuàng )新?；谶@樣的認識，我們可以把政策和管理疊加式創(chuàng )新的結構界定為以創(chuàng )新為核心的改革格局。一是建立高層次的決策和推進(jìn)機制。中央全面深化改革領(lǐng)導小組、國務(wù)院推進(jìn)職能轉變協(xié)調小組對“雙創(chuàng )”實(shí)施全面領(lǐng)導，“雙創(chuàng )”政策和管理在決策、組織、協(xié)調、推進(jìn)的全過(guò)程創(chuàng )新，并配套推進(jìn)行政管理體制、財稅體制、投融資體制、國有企業(yè)制度、基本公共服務(wù)體系、干部政績(jì)考核評價(jià)體系等方面的頂層系統性創(chuàng )新。二是確保創(chuàng )新沿著(zhù)規范化、法治化軌道發(fā)展。推進(jìn)“雙創(chuàng )”在立法、執法、行政的均衡發(fā)展，從注重破除舊法向創(chuàng )新法律體系轉變，從追求立法數量向提高立法質(zhì)量、強化法律執行效果轉變。三是尊重地方首創(chuàng )，發(fā)揮主動(dòng)精神。及時(shí)把地方好的創(chuàng )新經(jīng)驗上升為國家政策，使之在更大范圍內發(fā)揮作用。以社會(huì )需求為導向，將政府部門(mén)提出創(chuàng )新舉措改為社會(huì )公眾給政府創(chuàng )新確定主題，更精準、更精細地清除阻礙“雙創(chuàng )”的“節點(diǎn)”。四是全面建立政府問(wèn)責制度，完善督察督辦制度、績(jì)效考核體系、責任追究機制，增強政策和政府管理的執行力。

　　(二)“放管服”三維向度

　　“放管服”是簡(jiǎn)政放權、放管結合、優(yōu)化服務(wù)的簡(jiǎn)稱(chēng)。[13]從實(shí)際運轉情況看，政策創(chuàng )新與管理創(chuàng )新疊加采用的是“放管服”三維向度同步推進(jìn)的方法，較之以往政策與管理、下放權力與加強監管和服務(wù)分別進(jìn)行的創(chuàng )新，有著(zhù)結構性差異?！昂?jiǎn)政放權”的維度指向的是中央政府及其部門(mén)、省級政府及其部門(mén)收縮執行權、增加決策權，重點(diǎn)解決科學(xué)、民主、依法決策的問(wèn)題;“放管結合”的維度指向的是增加執行權，重點(diǎn)解決決策的執行更加順暢的問(wèn)題;優(yōu)化服務(wù)的維度指向的是增加監督權，重點(diǎn)解決政府服務(wù)對象更有參與權和監督權的問(wèn)題。在傳統體制下，決策、執行、監督三者關(guān)系是混沌的，很多政府部門(mén)既當決策者，又當執行者，還負責監督。通過(guò)分解決策權、執行權、監督權，使決策職能、執行職能、監督職能由不同層級政府、不同政府機構相對獨立行使，形成不同性質(zhì)的權力既相互制約、相互把關(guān)，又分工負責、相互協(xié)調的權力結構。簡(jiǎn)政放權、放管結合、優(yōu)化服務(wù)在理論和實(shí)踐上形成分權制衡、統籌協(xié)調的態(tài)勢，既實(shí)現了“權力分置”，有利于解決權力過(guò)度集中的問(wèn)題，又實(shí)現了“三管齊下”，有利于提高政策創(chuàng )新和管理創(chuàng )新的協(xié)同性、系統性，在審批制度改革、減少事前監管的同時(shí)，承擔起事中事后監管的責任，在優(yōu)化政府公共服務(wù)上拓展內涵、創(chuàng )新方式。[14]

　　通常情況下，公共政策主要針對系統性問(wèn)題的解決和在本體系內實(shí)施的問(wèn)題，政府管理主要指向本級政府內部和部門(mén)管轄的領(lǐng)域。政策和管理各有其優(yōu)勢，也各有其不足。政策的阻滯現象往往與政策受到來(lái)自體制內的抵抗有關(guān)，與政策受眾無(wú)法參與政策制定和執行有關(guān);管理的不作為、不到位現象往往與管轄職能的“條塊分割”、管理范圍的劃地為牢有關(guān)，與組織扁平化不夠有關(guān)。政策創(chuàng )新與管理創(chuàng )新疊加，彌補了政策和管理各自的缺失，形成了上下耦合的格局，有助于實(shí)現上下左右形成聯(lián)動(dòng)的合力。在國務(wù)院頒發(fā)的多個(gè)關(guān)于“雙創(chuàng )”的文件中，反復強調要“強化部門(mén)協(xié)同和上下聯(lián)動(dòng)”，“推動(dòng)建立部門(mén)間、上下間工作協(xié)調機制，加強政策協(xié)調聯(lián)動(dòng)，形成統一部署、分工負責、合力推動(dòng)、層層落實(shí)的工作格局?！盵15]而上下左右耦合的行政管理機制只有在政策創(chuàng )新與管理創(chuàng )新疊加的狀態(tài)下才可能實(shí)現。

　　四、政策與管理疊加式創(chuàng )新的功能

　　(一)政策的體內擴散效應和體外放大效應雙增高，而執行剛性有所降低

　　政策擴散又叫政策轉移，是政策創(chuàng )新的一種重要形式，主要通過(guò)政策取得一定效果和經(jīng)驗試點(diǎn)后向更大范圍推行和實(shí)現，即經(jīng)由特定的渠道，在政府內外傳播，由個(gè)別到一般、由典型到普及、由局部到整體，不局限于個(gè)別部門(mén)、地區、層級，而實(shí)現整體治理水平提高。[16]政策的擴散又可分為體內擴散、體外擴散和體內外擴散。體內擴散是在政府系統中擴散，如某項政策本來(lái)是針對政府特定部門(mén)的規定，卻被其他部門(mén)采用實(shí)行。體外擴散是在政府系統之外的擴散，如社會(huì )組織、社區等非政府機構仿效實(shí)施原本作為政府的政策。體內外擴散則是上述兩種擴散的同時(shí)發(fā)生?！半p創(chuàng )”政策創(chuàng )新在與政府管理創(chuàng )新疊加后，所產(chǎn)生的擴散效應非常明顯。體內擴散表現在政府各個(gè)部門(mén)、各個(gè)層級紛紛行動(dòng)，貫徹落實(shí)國務(wù)院的政策，制定具體政策措施。如國務(wù)院規定了政府部門(mén)要公布“權力清單”，在實(shí)施過(guò)程中各地方和部門(mén)從公布“權力清單”擴展到公布“責任清單”、“負面清單”等，演變?yōu)椤八膹埱鍐我粡埦W(wǎng)”。[17]體外擴散效應倍增，簡(jiǎn)政放權改革有力地解放和發(fā)展了生產(chǎn)力，激發(fā)了市場(chǎng)活力和社會(huì )創(chuàng )造力。如商事制度改革，促進(jìn)了新增市場(chǎng)主體快速增長(cháng)，2015年全國新登記市場(chǎng)主體比上年同期增長(cháng)14%，城鎮新增就業(yè)連續三年保持在1300萬(wàn)人以上。[18]

　　與政策的擴散放大效應增大相伴相生的另一個(gè)現象則是政策的執行剛性降低，即下級對上級頒布的政策不執行或簡(jiǎn)單地照抄照轉，沒(méi)有結合實(shí)際加以執行。2014年以來(lái)，國務(wù)院多次派出督查組，對政策不執行、落實(shí)不到位、政策發(fā)揮作用不夠的問(wèn)題進(jìn)行督促檢查，對包括地廳級在內的900多名干部予以問(wèn)責。不僅地方政府出現執行不力的問(wèn)題，中央政府的部門(mén)也有類(lèi)似情況發(fā)生。李克強總理在2016年2月14日召開(kāi)的國務(wù)院常務(wù)會(huì )議說(shuō)，“我前兩天點(diǎn)名批評了幾個(gè)部門(mén)工作拖拉的問(wèn)題。各部門(mén)的工作今后決不能再拖拖拉拉!”[19]

　　這是一個(gè)難以理解的問(wèn)題。政策執行剛性降低，為什么卻能導致政策的擴散效應放大?研究表明，主要原因是“雙創(chuàng )”政策自身的功能強大、體外擴散明顯?！半p創(chuàng )”政策的功能強大，有數據顯示，截至2015年10月國務(wù)院和各地政府針對“雙創(chuàng )”發(fā)布的政策措施已超過(guò)2000條。[20]這些政策與作為供給側改革的重大措施，對經(jīng)濟結構調整，特別是對新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的促進(jìn)力很強大，目前中國新興產(chǎn)業(yè)占GDP的比重達到了8%。在中央政府強力領(lǐng)導下，通過(guò)“雙創(chuàng )”，在培育新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)方面有很大空間、很大作為，它的引擎作用已經(jīng)表現出來(lái)?！半p創(chuàng )”政策體外擴散明顯，不僅讓中小企業(yè)充滿(mǎn)活力，也激發(fā)了“人”的創(chuàng )新潛能和創(chuàng )業(yè)熱情。創(chuàng )業(yè)者活躍，社會(huì )氛圍、融資環(huán)境、人才結構匯聚成有利于“雙創(chuàng )”政策施行的動(dòng)力，在一定程度上延續了經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的慣性動(dòng)能，突破了體制機制和制度的束縛和桎梏。政策的選擇性執行雖然具有很強的負面效應，但在特殊情況下也會(huì )產(chǎn)生正面效果。比如在固定資產(chǎn)投資、引進(jìn)建設項目等行政性行為風(fēng)險增大的情況下，部分官員集中精力選擇風(fēng)險相對較小的“雙創(chuàng )”政策進(jìn)行有效執行，使得一個(gè)時(shí)期“雙創(chuàng )”政策落實(shí)效果比較好。但是，這并不能改變綜合性、結構性改革政策的執行剛性降低的事實(shí)。

　　(二)行政資源減少，管理日趨強化，創(chuàng )新動(dòng)力有所降低

　　管理的資源減少是指政府一部分傳統的行政管理權力取消，導致管理日趨強化，政府在簡(jiǎn)政放權的同時(shí)，雖然以“放管結合”的方式加大了監管力度，但行政資源本身無(wú)疑在總量上趨于減少。由于長(cháng)期以來(lái)政府部門(mén)在一定程度上習慣于用行政審批履行政府職能，行政審批項目取消后，有的公務(wù)員感到不習慣了，不知道該干什么、怎么干。

　　在行政資源減少的背景下，政府管理是不是呈現弱化趨勢呢?恰恰相反，管理弱化的趨勢反而變小了，尤其是在公共安全監管、食品藥品安全監管、就業(yè)服務(wù)管理等領(lǐng)域，呈現管理強化趨勢。這與減少行政資源的同時(shí)，充實(shí)監管力量，創(chuàng )新監管方式，強化監管責任有直接的關(guān)系;與建立事后評估和專(zhuān)項報告制度，制定差別化指導和監管措施有直接的關(guān)系;與提高政務(wù)公開(kāi)水平，建立投訴舉報機制，運用信息化監管手段，建立信用監督體系，實(shí)施標準化管理有關(guān)。其實(shí)質(zhì)就是適時(shí)實(shí)施了管理創(chuàng )新，使得管理弱化趨勢得到遏制。這些都是在政策創(chuàng )新與管理創(chuàng )新疊加的狀態(tài)下實(shí)現的。

　　盡管由于管理創(chuàng )新疊加于政策創(chuàng )新之上，可以在一定程度上緩和行政資源減少、反腐力度加大后出現的不作為現象蔓延，但是，政府原創(chuàng )性的創(chuàng )新動(dòng)力明顯下降，復制式創(chuàng )新幅度也下降，成為不爭的事實(shí)。部門(mén)和地方頒布的落實(shí)方案，形式越來(lái)越完整，語(yǔ)言越來(lái)越規范，但是實(shí)際創(chuàng )新作用越來(lái)越弱，即使是最低層級制訂的落實(shí)方案都會(huì )與頂層方案差別不大，限制了具體方案在各地方層級的操作性?！爸袊胤秸畡?chuàng )新獎”在2015年評選中就出現了獎項申報數量比兩年前減少三分之一現象。[21]政策創(chuàng )新與管理創(chuàng )新疊加，本身就容易導致“過(guò)猶不及”，一項創(chuàng )新政策剛頒布、一個(gè)管理創(chuàng )新剛開(kāi)始，第二個(gè)、第三個(gè)、第四個(gè)隨即連續出臺，下面來(lái)不及消化、理解和施行，效果必然難以令人滿(mǎn)意。新的政策、新的管理制度在執行中需要一個(gè)消化過(guò)程，利益格局的改善也需要官員有一個(gè)適應過(guò)程，國家治理體系、社會(huì )治理體系、思想文化體系，都很難馬上適應新的需要。再則，頂層設計方案在執行中有一定的“時(shí)滯效應”和“條塊效應”，整體謀劃需要克服碎片化執行和短期性的行為，新制度的優(yōu)勢發(fā)揮也需要時(shí)日。頂層方案是由作為“條條”的各職能部門(mén)執行的，需要與這些部門(mén)的系統上下銜接，還需要與一級政府對接，在這個(gè)過(guò)程中都可能誘發(fā)執行力下降的問(wèn)題。

　　政策與管理之間是相互聯(lián)系、相互依存、相輔相成的關(guān)系，又是具有一定的相互制約、相互抵消的關(guān)系。政策創(chuàng )新力度大，則加強管理政策實(shí)施的行政手段減少，管理難度加大;管理創(chuàng )新力度大，則政策執行的主觀(guān)隨意性加大，偏離政策原旨的風(fēng)險增加。政策創(chuàng )新與管理創(chuàng )新的強弱消長(cháng)、互相牽制，源于政府創(chuàng )新這一現代治理主題內含的矛盾性。治理現代化強調合作、互動(dòng)，主張公共事務(wù)由利益相關(guān)者共同參與決策和管理。政策與管理的績(jì)效在傳統政府體制框架內是一種正相關(guān)關(guān)系，政策的力度大、管理力度也大;而在現代治理體制框架內，如果市場(chǎng)發(fā)育充分，制度完善，政策與管理的績(jì)效也呈現正相關(guān)關(guān)系。但是，在一個(gè)由傳統政府體制向現代治理體制轉型的特殊情境下，則可能產(chǎn)生負相關(guān)關(guān)系。政策與管理的績(jì)效取決于政府創(chuàng )新的階段，看政府所制定的政策內容及過(guò)程是不是按照現代治理的要求，是由政府、公民、市場(chǎng)、社會(huì )組織等主體共同決定的，還是由某一方?jīng)Q定的，在前者的情況下政府和公眾等多元主體都可以看作地方政府創(chuàng )新實(shí)踐的推動(dòng)者，那么政策和管理都可以順暢，在后者的情況下則正好相反。這一現象在同級政府和部門(mén)的關(guān)系中有表現，在上下級政府之間也有表現。同級政府和所屬部門(mén)之間政策創(chuàng )新與管理的矛盾主要是拖延時(shí)間和降低政策含量。2015年4月15日李克強在國務(wù)院常務(wù)會(huì )議上，嚴斥一些部委和地方文件運轉流程繁冗、拖沓，據此，他對文件運轉流程提出硬性要求。李克強還多次批評有關(guān)部門(mén)提出的減少行政審批事項的“含金量”不高。

　　在上下級政府之間，政策創(chuàng )新與管理創(chuàng )新的矛盾主要表現在地方政府以轉發(fā)政策代替政策創(chuàng )新，以政策代替管理?！霸趶碗s多樣的地方創(chuàng )新活動(dòng)中，地方政府是第一推動(dòng)集團”。[22]地方政府如果由于對創(chuàng )新舉措認識不到位，依法治國、依法行政能力不足，就會(huì )顧此失彼，創(chuàng )新了政策，疏于了管理;加強了管理，忽視了創(chuàng )新，甚至推諉扯皮，把省事的事情自己做，把麻煩的事推給其他部門(mén)。在國家全面提高治理制度化的背景下，一些公務(wù)員認為依法辦事就是凡事都要找依據，沒(méi)有依據就不辦事、不創(chuàng )新，事事請示匯報，樣樣等領(lǐng)導批準，誘發(fā)畏縮情緒。這就扭曲了法制和創(chuàng )新的辯證關(guān)系，也走入了政策創(chuàng )新與管理創(chuàng )新對立起來(lái)的誤區。

　　五、政策與管理疊加式創(chuàng )新的態(tài)勢

　　政策創(chuàng )新與管理創(chuàng )新疊加的實(shí)質(zhì)和目的，是實(shí)現國家治理體系和治理能力的現代化。在中國從政策主導型、管制型的行政體系到依法行政過(guò)程中，需要明確一個(gè)基本走向，這就是建設法治政府和服務(wù)型政府。長(cháng)期以來(lái)，中國政府以政策為治理的基本策略，以管制為基本手段。政策的一個(gè)重要品格和優(yōu)勢是與時(shí)俱進(jìn)，適應性強。管制的一個(gè)重要特點(diǎn)是見(jiàn)效快，剛性強。在轉型國家，運用政策和管制進(jìn)行治理，行政績(jì)效最高。但在進(jìn)入轉型期的后端，政策需要更多上升為法制，管制職能要轉變?yōu)榉?wù)職能。政策上升為法制，就是增加制度性供給，提升制度化能力。管制職能與服務(wù)職能匹配，重點(diǎn)是增加公共服務(wù)供給，創(chuàng )新管制方式，把管理與服務(wù)統一起來(lái)，寓管理于服務(wù)之中。

　　制度性供給、制度化能力、公共服務(wù)供給、管理與服務(wù)結合的能力，都要求政府在推動(dòng)創(chuàng )新的過(guò)程中，將已經(jīng)取得創(chuàng )新效應的政策和管理舉措穩定、規范下來(lái)，不因外在環(huán)境的變化而變化，不因推動(dòng)者的意愿改變而改變，進(jìn)而能讓創(chuàng )新實(shí)踐持續運行下去。事實(shí)上，政策創(chuàng )新和管理創(chuàng )新疊加的基本成果可以歸結為建設法治政府和服務(wù)型政府。

　　法治政府和服務(wù)型政府是政府創(chuàng )新的最終模式，也是政府創(chuàng )新可持續性的保障，更是衡量政府創(chuàng )新績(jì)效的核心指標。有學(xué)者對155個(gè)地方政府政策創(chuàng )新和管理創(chuàng )新案例進(jìn)行跟蹤研究，發(fā)現約五分之三的案例由于制度化能力欠缺而逐漸停滯，最終無(wú)以為續。而這些項目之所以缺乏可持續性，主要原因就在于地方政府的創(chuàng )新未納入法治化軌道，加之政府職能轉變不到位。地方政府創(chuàng )新的法治化不足、職能轉變能力較弱，除了其自身原因外，還同中央政府的制度供給、職能轉變有關(guān)?！霸圏c(diǎn)—推廣”是中國地方政府創(chuàng )新實(shí)踐一種較為流行的模式，它通過(guò)對創(chuàng )新探索中的不確定性進(jìn)行“試錯”，當試驗失敗則在可控范圍內隨時(shí)叫停，負面影響不會(huì )輻射到整個(gè)政治系統。然而，這種“試錯”機制并沒(méi)有規定所有試驗成功的創(chuàng )新探索都應由中央層面得以全面推廣。于是，就會(huì )出現創(chuàng )新過(guò)程中中央政府制度供給能力不足、職能錯位進(jìn)而潛在制約地方創(chuàng )新繼續深入推進(jìn)的困境。一些本應由中央層面作出規范、指引或者說(shuō)明的規章制度不能適時(shí)出臺，本不應該由政府履行的職能還在履行，最終就會(huì )使地方政府創(chuàng )新處于左右搖擺、舉棋不定的尷尬狀況。[23]

　　法治政府、服務(wù)型政府不是各行其道的兩個(gè)體系，在治理體系現代化的發(fā)展進(jìn)程中，同樣形成相互疊加的結構和功能。研究這兩個(gè)政府模式的疊加，是另一篇文章的題目，但本文可以預測，當政策創(chuàng )新與管理創(chuàng )新疊加產(chǎn)生治國理政的巨大效益，同時(shí)克服政策創(chuàng )新與管理創(chuàng )新疊加的負面影響后，中國的法治政府、服務(wù)型政府建設將開(kāi)辟新征程，而這方面理論研究的價(jià)值也將進(jìn)一步凸顯。

　　[2][3][4][7][15]國務(wù)院辦公廳政府信息與政務(wù)公開(kāi)辦公室.國務(wù)院大眾創(chuàng )業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng )新政策選編[Z].北京：人民出版社,2015.1-6，1-6，5，319，31、149、308.

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