王瑛：著(zhù)力構建以結果為導向的政府采購監管體系
2015年02月11日 11:14 來(lái)源：中國政府采購網(wǎng) 【打印】
2013年11月召開(kāi)的全國政府采購工作會(huì )議上，劉昆副部長(cháng)指出：“當前和今后一段時(shí)期，深化政府采購制度改革，就是要圍繞貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì )精神和財政‘十二五’發(fā)展改革目標，統籌國內改革和對外開(kāi)放兩個(gè)大局，推動(dòng)政府采購管理從程序導向型向結果導向型的重大變革，更好地發(fā)揮政府采購制度在實(shí)現經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展目標、提供優(yōu)質(zhì)高效公共服務(wù)、提高政府治理能力等方面的積極作用?！?/p>
劉昆副部長(cháng)的講話(huà)為今后一段時(shí)期的政府采購制度改革指明了方向。推動(dòng)政府采購管理從程序導向型向結果導向型的重大變革，是一項系統工程，需要政府采購相關(guān)各方一起努力，共同營(yíng)造有利于實(shí)現結果導向的體制、運行和外部環(huán)境。
對監管部門(mén)而言，如何創(chuàng )新監管理念，構建以結果為導向的政府采購監管體系，對于提高政府采購的結果滿(mǎn)意度有著(zhù)十分重要的意義。推進(jìn)政府采購管理從程序導向型向結果導向型轉變，監管部門(mén)的工作重點(diǎn)概括起來(lái)就是“建機制、簡(jiǎn)程序、抓監督、促公開(kāi)”十二個(gè)字，具體來(lái)說(shuō)就是要突出抓好“三個(gè)著(zhù)力”。
一、著(zhù)力構建有利于結果導向的政府采購管理體制機制
我國政府采購法律制度將政府采購管理的重點(diǎn)定位在節約財政資金、預防腐敗上，明確了公開(kāi)招標為主的采購方式，并建立起集中采購與分散采購相結合的組織形式，不僅節約了大量財政資金，而且對于創(chuàng )造公平競爭的市場(chǎng)環(huán)境、促進(jìn)反腐倡廉，以及推動(dòng)實(shí)現國家經(jīng)濟社會(huì )目標發(fā)揮了重要作用。
但從多年來(lái)政府采購實(shí)踐情況看，這種以節約財政資金和預防腐敗為主要目的、過(guò)多強調“完全市場(chǎng)競爭”和政府采購程序限定的制度設計，扭曲了本應內化于政府采購體系中的“物有所值”目標，造成了“重程序、輕結果”的導向，主要表現在：一是管理制度和監管體系過(guò)于強調程序限定及監管，忽視了對采購需求、履約驗收和結果評價(jià)的管理；二是在采購執行上“寧左勿右”，過(guò)于強調集中采購和公開(kāi)招標，一些地方集中采購目錄泛化、分散采購限額標準和公開(kāi)招標數額標準過(guò)低，忽視了根據項目特點(diǎn)合理確定組織形式和采購方式的現實(shí)需要；三是集中采購中的協(xié)議供貨等方式，存在價(jià)格比對的機制性缺陷，難以同時(shí)兼顧效率與價(jià)格；四是對代理機構的管理側重于人員基本條件的限定，實(shí)質(zhì)上是一種程序性的資格認定，而非對其業(yè)務(wù)規范性和專(zhuān)業(yè)能力的評估。這導致了代理機構業(yè)務(wù)側重于程序代理，忽視了需求研究、合同擬定等專(zhuān)業(yè)化能力建設。
上述問(wèn)題不僅嚴重影響了政府采購的效率和效果，也降低了政府采購的社會(huì )滿(mǎn)意度和輿論評價(jià)。
因此，從制度上加強頂層設計，進(jìn)一步將結果導向的改革方向具體化，是推動(dòng)政府采購結果導向的必備條件。目前形勢下，各級政府采購監管部門(mén)應著(zhù)力做好以下幾方面工作：一是按“抓兩頭、簡(jiǎn)中間”的思路，加強需求管理和履約驗收。推進(jìn)政府采購標準化建設，組織開(kāi)展各類(lèi)貨物、服務(wù)項目的需求標準研究及采購文件格式文本的制定工作。推動(dòng)采購代理機構提高編制采購需求、采購文件和優(yōu)化采購程序的專(zhuān)業(yè)化服務(wù)水平，強化采購人和采購代理機構在采購需求、履約驗收和結果評價(jià)方面的工作責任，努力將“物有所值”的理念落實(shí)到政府采購全過(guò)程。
二是建立采購結果的評價(jià)制度，結合預算績(jì)效評價(jià)工作，圍繞質(zhì)量、價(jià)格、效率等核心要素，設立科學(xué)合理的采購結果評價(jià)依據和指標體系。以政府購買(mǎi)服務(wù)工作為切入點(diǎn)，選擇涉及公眾利益的服務(wù)項目，根據結果評價(jià)指標體系，引入第三方機構對政府購買(mǎi)服務(wù)項目的資金節約、政策效能、透明程度以及合法性、公正性進(jìn)行綜合、客觀(guān)評價(jià)。
三是堅持抓大放小的原則，適當提高政府采購的限額標準和公開(kāi)招標的數額標準。按照通用性和采購人普遍使用的原則，清理和規范集中采購目錄，合理確定集中采購范圍。樹(shù)立以采購項目具體特點(diǎn)合理確定組織形式和采購方式實(shí)現采購目的的理念，鼓勵采購人根據項目特點(diǎn)采用競爭性談判、詢(xún)價(jià)等非公開(kāi)招標方式。
四是大力推進(jìn)電子采購，著(zhù)力提高采購效率。積極開(kāi)展電子商城試點(diǎn)，逐步替代協(xié)議供貨方式，并作為批量集中采購方式的有益補充，探索建立批量集中采購與電子商城相結合的模式，實(shí)現效率和效益的統一。
五是加快政府采購行業(yè)協(xié)會(huì )建設，建立行政管理與行業(yè)自律監管相結合的管理模式，推進(jìn)政府采購代理機構專(zhuān)業(yè)發(fā)展、做大做強，避免社會(huì )代理機構同質(zhì)化發(fā)展與惡性競爭。
二、著(zhù)力推進(jìn)放管結合的政府采購監管模式
為了保障政府采購行為的規范性和相關(guān)政策功能的落實(shí)，現行政府采購管理中存在著(zhù)采購計劃審核、進(jìn)口產(chǎn)品審核、專(zhuān)家抽取、采購方式審核、社會(huì )代理機構資格認定等較為嚴格的程序性管理和審核要求，這些針對具體采購活動(dòng)的程序性監管事項和事務(wù)性管理內容，在一定程度上影響了政府采購的工作效率，也并未保證采購效果和“物有所值”目標的實(shí)現。同時(shí)，政府采購監管部門(mén)的大量精力耗費在事務(wù)性管理上，也影響了制度建設、監督檢查及結果評價(jià)等重點(diǎn)工作的開(kāi)展。
因此，必須堅持放管結合，簡(jiǎn)化程序與強化監管并重，把工作重點(diǎn)從程序控制轉向監督檢查，從事前審批審核轉向事后監督。一是按照精簡(jiǎn)和效能原則，清理、優(yōu)化程序性審核與管理事項，能精簡(jiǎn)的一律精簡(jiǎn)，對法律規定和落實(shí)政策功能必須保留的審核及管理事項也要盡可能簡(jiǎn)化審核要求和流程。取消代理機構資格行政許可，實(shí)行政府采購計劃備案管理，簡(jiǎn)化政府采購方式審核要求，完善政府采購進(jìn)口產(chǎn)品審核機制，優(yōu)化政府采購進(jìn)口產(chǎn)品審核程序，通過(guò)信息化手段提升政府采購工作自動(dòng)化水平。
二是進(jìn)一步加大監督檢查工作力度，建立常態(tài)化的監督檢查工作機制。重點(diǎn)加強和改進(jìn)對集中采購機構的考核，通過(guò)監督檢查工作及時(shí)彌補代理機構資格認定取消后可能形成的管理薄弱環(huán)節，建立科學(xué)的指標體系，積極開(kāi)展對代理機構的綜合評價(jià)，實(shí)現代理機構管理從“進(jìn)入控制”向“執業(yè)評價(jià)”的轉變，在“寬進(jìn)”的同時(shí)實(shí)行“嚴管”。逐步培養相對固定的政府采購監督檢查專(zhuān)業(yè)化隊伍。在逐步統一檢查標準的基礎上，探索建立全國聯(lián)動(dòng)的監督檢查機制。進(jìn)一步完善政府采購處罰制度，加大對違法行為的處罰力度，努力提升監管效果。
三是依托主管部門(mén)和審計部門(mén)，形成監管合力。在監管機制的設計上，主動(dòng)創(chuàng )造條件，充分發(fā)揮主管部門(mén)的主觀(guān)能動(dòng)性，在落實(shí)采購人需求責任的基礎上，加強主管部門(mén)在采購需求制定、采購內部監控、采購結果評價(jià)等方面的管理責任。建立財政與審計部門(mén)定期溝通機制，突出審計重點(diǎn)，以促進(jìn)政策執行機制的完善和采購行為的規范。
四是按照“整合建立統一規范的公共資源交易平臺，有關(guān)部門(mén)在職責范圍內加強監督管理”的要求，對地方公共資源交易中心開(kāi)展的政府采購活動(dòng)依法履行監管職責。財政部門(mén)不僅要堅決抵制和糾正一些地方肢解政府采購監管部門(mén)法定職能的錯誤做法，而且要理直氣壯地依法進(jìn)行監管。對社會(huì )反映比較強烈的違規干預政府采購活動(dòng)等違法違規行為要加大監督及處罰力度。
三、著(zhù)力提升政府采購透明度
公開(kāi)透明是《政府采購法》確定的重要原則。在逐步放松采購活動(dòng)程序控制、加大監督檢查力度的同時(shí)，進(jìn)一步推進(jìn)政府采購信息公開(kāi)，依托社會(huì )力量提高政府采購的效果和質(zhì)量，是推動(dòng)政府采購結果導向的重要保障。各級政府采購監管部門(mén)要把信息公開(kāi)作為保障市場(chǎng)交易規則公平、采購評價(jià)結果公正的重點(diǎn)工作來(lái)抓，努力豐富政府采購信息公開(kāi)內容，自覺(jué)接受社會(huì )監督。
一是進(jìn)一步落實(shí)信息公開(kāi)的新要求。要按照《黨政機關(guān)厲行節約反對浪費條例》、《政府采購非招標采購方式管理辦法》等相關(guān)要求，做好政府采購信息公開(kāi)工作，不斷完善政府采購信息公開(kāi)的配套制度和細化規定，明確信息公開(kāi)范圍、內容、主體、時(shí)限等要求，切實(shí)將信息公開(kāi)的各項要求落到實(shí)處。
二是努力將政府采購信息公開(kāi)的范圍擴大到采購預算、采購過(guò)程、采購結果、采購合同及履約情況等方面，逐步實(shí)現政府采購全過(guò)程信息公開(kāi)。
三是重點(diǎn)加強政府采購監督檢查結果的信息公開(kāi)。要在加強政府采購監督檢查工作的同時(shí)，做好監督檢查和投訴舉報處理結果等相關(guān)信息的公開(kāi)。通過(guò)信息公開(kāi)，促進(jìn)監督檢查結果的落實(shí)，在降低監督成本的同時(shí)提升監督效果。
四是著(zhù)力做好結果評價(jià)的信息公開(kāi)。在推進(jìn)結果評價(jià)的同時(shí)，加大政府購買(mǎi)服務(wù)、重點(diǎn)采購項目等采購結果評價(jià)信息的公開(kāi)，既可以對政府購買(mǎi)服務(wù)等重要工作產(chǎn)生積極作用，也是政府采購管理向結果導向轉變的有益嘗試。