劉慧：條例盡顯全面深化改革思維
2015年06月30日 09:20 來(lái)源：中國政府采購報 【打印】
國際關(guān)系學(xué)院黨委書(shū)記劉慧
政府的權力并非絕對的和純粹自上而下的，無(wú)論是否愿意，市場(chǎng)和社會(huì )力量在國家治理中的作用會(huì )日益增強。隨著(zhù)依法治國的全面推進(jìn)，社會(huì )和市場(chǎng)正在通過(guò)各種途徑對政府權力領(lǐng)域和政府采購施加影響，順應社會(huì )發(fā)展方向調整政策和法規是改革的必然。
《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）本應作為對政府采購法的補充及時(shí)出臺。但是，經(jīng)過(guò)12年艱苦穿越而誕生的“此”《條例》已非“彼”《條例》，無(wú)論在主旨動(dòng)機還是在內容含義方面，《條例》都對政府采購法有新的突破。
一、舉綱張目綜合治理，體現全面深化改革的積極思維
全面深化改革是黨的十八屆三中全會(huì )提出的總目標?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》對全面深化改革做出系統部署。十八大之后改革思想的精髓是敢于碰硬，啃硬骨頭，通過(guò)深化改革，進(jìn)一步破除阻礙經(jīng)濟發(fā)展的體制機制弊端，協(xié)調好各個(gè)方面的利益關(guān)系，化解社會(huì )矛盾。
我國政府采購的幾個(gè)特點(diǎn)使它突出于其他領(lǐng)域：首先涉及巨大的資金。每年超過(guò)萬(wàn)億的政府采購金額預示著(zhù)巨大的市場(chǎng)機會(huì )和經(jīng)濟利益，也包括相關(guān)主管部門(mén)的巨大權力；其次，法律要求使用集中采購的方式，使得全國政府采購項目80%以上使用公開(kāi)招標，65%左右使用集中采購方式；另外，操作過(guò)程涉及全社會(huì )各級各類(lèi)機構，包括政府部門(mén)、事業(yè)單位，還有采購方、代理方、供應企業(yè)，有在公共領(lǐng)域掌握資源的部門(mén)，也有不掌握資源但有需求的機構，還有關(guān)心公共資源使用和流向的全社會(huì )納稅人，有提供公共服務(wù)的組織者、采購者，也有公共服務(wù)的受益者，更有期望得到更高質(zhì)量、更公平享受機會(huì )的百姓。如此情況使得政府采購成為一個(gè)多重利益交織、交鋒的領(lǐng)域；加之我國法律要求的集中采購模式，使得政府采購在每一個(gè)環(huán)節、每一個(gè)結果所暴露出的問(wèn)題都會(huì )成為社會(huì )高度關(guān)注的熱點(diǎn)。
反觀(guān)我國的政府采購法，2003年頒布實(shí)施后確實(shí)解決了當時(shí)社會(huì )中的突出矛盾，為原本無(wú)序的政府采購活動(dòng)建立規章，明確了主責、負責機構。法律實(shí)施后，實(shí)踐中的矛盾與問(wèn)題日漸凸顯，在政府采購操作過(guò)程中，各類(lèi)采購因地區、項目、時(shí)間、需求各異，全國情況復雜，法律又沒(méi)有賦予各地方或部門(mén)因地制宜制定詳細規則的權力，導致采購部門(mén)和代理機構對法律、操作程序解釋各不相同。與此同時(shí)，國家科學(xué)治理體系遠未形成，整個(gè)社會(huì )管理生態(tài)環(huán)境不佳，許多新興矛盾無(wú)法經(jīng)由政府采購主管部門(mén)一家協(xié)調處理，倒逼政府采購主管部門(mén)以頭痛醫頭的方式，通過(guò)制定各種相關(guān)規章，完成其臂長(cháng)所及的所謂分內之事。于是出現了有關(guān)政府采購“辦法”與“規章”林立、社會(huì )對政府采購領(lǐng)域詬病同步增長(cháng)的局面。
解決上述問(wèn)題的辦法之一是綜合治理?！稐l例》在許多地方體現了這一理念。如《條例》第十一條提出采購人應當……建立政府采購內部管理制度，科學(xué)合理確定采購需求?！稐l例》第十三條規定國務(wù)院財政部門(mén)應當通過(guò)制定采購需求標準，實(shí)現經(jīng)濟發(fā)展等目標。采購代理機構應當建立完善的政府采購內部監督管理制度。采購代理機構應當提高編制采購需求、采購文件，擬定合同文本和優(yōu)化程序的專(zhuān)業(yè)化服務(wù)水平。
二、突出專(zhuān)業(yè)化和社會(huì )監督，體現國家治理和公共管理的科學(xué)理念
中央全面深化改革的精神是破解發(fā)展難題、創(chuàng )新發(fā)展模式，構建系統完備、科學(xué)規范、運行有效的制度體系?？茖W(xué)化是國家治理和部門(mén)管理的核心?？茖W(xué)化的一個(gè)重要體現是專(zhuān)業(yè)化：科學(xué)的制度體系、科學(xué)的流程、科學(xué)的標準?？茖W(xué)的制度體系要求頂層、系統地設計，突出對政府采購領(lǐng)域和所有相關(guān)部門(mén)的整體治理，目標是從根源上整體地、徹底地解決問(wèn)題；科學(xué)的流程要求每一步規范都“接地氣”，切實(shí)起到通暢和約束作用，目標是減少人為因素和自由裁量權；科學(xué)的標準要按照國際或國內通行標準，或由專(zhuān)業(yè)人士制定采購項目標準和規則，采購活動(dòng)嚴格按照標準進(jìn)行，以保證采購的結果符合需求標準和質(zhì)量要求。
過(guò)去我國政府采購法及相關(guān)制度對采購專(zhuān)業(yè)化的要求重視不夠，采購人和采購代理機構的專(zhuān)業(yè)化水平?jīng)]有資質(zhì)標準衡量，造成采購代理市場(chǎng)魚(yú)龍混雜，供應商資格也存在問(wèn)題，小蛇吞大象的情況時(shí)有發(fā)生，不專(zhuān)業(yè)不內行導致采購項目稍有變化、情況稍顯復雜就無(wú)法處理。此外，政府采購長(cháng)期存在一種現象，即不論是作為政府部門(mén)的用戶(hù)還是作為消費公共服務(wù)的大眾，難免對采購結果不滿(mǎn)意不買(mǎi)賬，原因之一便是需求標準設定不科學(xué)。政府部門(mén)需求與大眾對公共物品（設施）的需求預期存在差異，而政府采購法卻并未對此區別對待，最終使得采購結果難以滿(mǎn)足大眾期待。
針對這一情況，《條例》將政府采購法中較為籠統的說(shuō)法重新細化，如政府采購法將服務(wù)定義為除貨物和工程以外的其他政府采購對象，《條例》則對此進(jìn)一步解釋?zhuān)赫少彿ㄋQ(chēng)服務(wù)，包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會(huì )公眾提供的公共服務(wù)。由于消費對象不同，需求自然不同，《條例》第十五條規定，采購需求應當符合國家法律法規以及政府采購政策規定的技術(shù)、服務(wù)等要求。政府向社會(huì )公眾提供的公共服務(wù)項目，應當就確定采購需求征求社會(huì )公眾的意見(jiàn)。除因技術(shù)復雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細規格或者具體要求外，采購需求應當完整、明確。必要時(shí)，應當就確定采購需求征求相關(guān)供應商、專(zhuān)家的意見(jiàn)。這樣，采購方式、評審方法、合同文本及評價(jià)方式的縱向對應規則，所有采購方式中的程序設計都要符合“先提供或獲得明確需求、后競爭報價(jià)”的原則要求。
《條例》在采購流程科學(xué)化方面建樹(shù)顯著(zhù)，程序細化規范達到18條。同時(shí)，對政府采購法存在的疏漏進(jìn)行彌補。政府采購法第四十三條規定政府采購合同適用合同法。采購人和供應商之間的權利和義務(wù)，應當按照平等、自愿的原則以合同方式約定。此項規定給予了當事雙方較大權力，使許多政府部門(mén)購買(mǎi)者把本應體現公共利益的政府采購混同于一般性的私人采購，以為“只要省錢(qián)就好”或者“只要我滿(mǎn)意就好”。
《條例》明確提出，要制定政府采購合同標準文本，而非以往規定中提出的制定合同必須具備的條款。同時(shí)，由于采購項目時(shí)時(shí)發(fā)生，現實(shí)中無(wú)法對件件合同進(jìn)行審查監管，因此，《條例》規定合同簽訂之后必須在省級以上人民政府財政部門(mén)指定的媒體上公告，暢通了社會(huì )監督的渠道。從其他一些環(huán)節的規定也可以看出《條例》的指向，如不用現金形式繳納保證金，并規定金額的上限；采購人應當及時(shí)向中標或者成交供應商支付采購資金等。此外，《條例》細化了各方當事人的法律責任，對法律列舉的包括采購人、采購代理、供應商在內的當事人的法律責任進(jìn)一步細化，對采購人員、評審專(zhuān)家、（其他）當事人等法律不曾規范的相關(guān)人員也進(jìn)行規范，顯示出立法者對當前亂象治理的決心與力度。
有了規則，方可監督。規則越詳細，越能實(shí)現真正的監督?！稐l例》對監督和審查進(jìn)行了改革性約束，一是轉變了對采購代理部門(mén)監管方式；二是將監督重點(diǎn)從過(guò)程轉移到采購結果?！稐l例》第十六條規定，政府采購委托代理協(xié)議，應當明確代理采購的范圍、權限和期限等具體事項。采購人和采購代理機構應當按照委托代理協(xié)議履行各自義務(wù)，采購代理機構不得超越代理權限。在《條例》第七章、第八章中，把相關(guān)當事人、相關(guān)環(huán)節中的責任一一明確，規定對相關(guān)機構的考核。
三、發(fā)揮市場(chǎng)優(yōu)勢，擴大社會(huì )在國家治理中的作用
十八屆三中全會(huì )的《決定》，提出“要推動(dòng)資源配置依據市場(chǎng)規則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競爭實(shí)現效益最大化和效率最優(yōu)化”的市場(chǎng)機制建設目標，指明了市場(chǎng)規則的核心作用。政府采購曾出現的問(wèn)題不少源于政府包攬過(guò)多，卻限于人員與能力不足?！稐l例》重視解決政府和市場(chǎng)的關(guān)系，讓市場(chǎng)在政府采購的一些環(huán)節上起作用，甚至起決定性作用，讓政府的作用發(fā)揮在應當和必須發(fā)揮的地方。
開(kāi)放市場(chǎng)，前提條件是信息公開(kāi)與共享?！稐l例》對政府采購必須公開(kāi)的環(huán)節作出規定：一是采購信息須公開(kāi)。政府采購項目信息應當在指定媒體上發(fā)布。采購項目預算金額應當在采購文件中公開(kāi)。使用單一來(lái)源采購方式時(shí)，還應當將唯一供應商名稱(chēng)在指定媒體上公示；二是要求公開(kāi)政府采購項目采購標準，它關(guān)系到質(zhì)量、規格、性能等要求；三是公開(kāi)結果。中標、成交供應商確定后，應當在指定媒體上公告中標、成交結果。四是公開(kāi)采購合同。采購人應當在政府采購合同簽訂之日起2個(gè)工作日內，將政府采購合同在省級以上人民政府財政部門(mén)指定的媒體上公告。五是公開(kāi)投訴處理結果。財政部門(mén)對投訴事項作出的處理決定，應當在指定媒體上公告。
此外，《條例》還對公開(kāi)內容也作出具體規定，第四十三條提出中標、成交結果公告內容應當包括采購人和采購代理機構的名稱(chēng)、地質(zhì)和聯(lián)系方式，項目名稱(chēng)和項目編號，中標或者成交供應商名稱(chēng)、地址和中標或者成交金額，主要中標或者成交標的的名稱(chēng)、規格型號、數量、單價(jià)、服務(wù)要求，評審專(zhuān)家名單。
當然，在市場(chǎng)開(kāi)放方面，《條例》今后還有更多延伸的可能性，包括采購項目標準的制定、供應商和項目庫的制定、網(wǎng)絡(luò )平臺的建設、政府采購專(zhuān)業(yè)化建設、公私合作建筑和服務(wù)項目等。
應當看到，政府的權力并非絕對的和純粹自上而下的，無(wú)論是否愿意，市場(chǎng)和社會(huì )力量在國家治理中的作用會(huì )日益增強。這也是黨中央通過(guò)對形勢的正確判斷而部署全面深化改革的深度思維。隨著(zhù)依法治國的全面推進(jìn)，社會(huì )和市場(chǎng)正在通過(guò)各種途徑對政府權力領(lǐng)域和政府采購施加影響，順應社會(huì )發(fā)展方向調整政策和法規是改革的必然。