抓規范嚴監管控風(fēng)險 奮發(fā)開(kāi)創(chuàng )PPP改革新局面
2017年11月13日 09:18 來(lái)源：中國經(jīng)濟周刊 【打印】
PPP改革4年來(lái)，截至今年9月底，全國已進(jìn)入開(kāi)發(fā)階段的項目達6778個(gè)，總投資約10.1萬(wàn)億元，其中已落地項目2388個(gè)，投資額約4.1萬(wàn)億元。
日前，由財政部政府和社會(huì )資本合作中心與上海金融業(yè)聯(lián)合會(huì )共同主辦的2017第三屆中國PPP融資論壇在上海召開(kāi)，財政部副部長(cháng)、PPP工作領(lǐng)導小組組長(cháng)史耀斌表示，經(jīng)過(guò)4年努力，PPP改革取得了預期成果。我國已成為全球規模最大、最具影響力的PPP市場(chǎng)。未來(lái)要全面貫徹十九大精神，奮發(fā)開(kāi)創(chuàng )PPP改革新局面。
與此同時(shí)，史耀斌指出，在PPP改革實(shí)踐中，一些地方對新發(fā)展理念貫徹還不到位，特別是把PPP模式簡(jiǎn)單化作政府的一種投融資手段，產(chǎn)生了風(fēng)險分配不合理、明股實(shí)債、政府變相兜底、重建設輕運營(yíng)、績(jì)效考核不完善、社會(huì )資本融資杠桿倍數過(guò)高等泛化異化問(wèn)題，積累了一些隱性的風(fēng)險。
嚴守底線(xiàn)，狠抓規范管理
史耀斌強調，要敢于直面問(wèn)題和矛盾，按照十九大整體部署精神和要求，提高規矩意識，維護市場(chǎng)秩序，強化管理，嚴控風(fēng)險，保證PPP改革事業(yè)可持續發(fā)展。
“要嚴守底線(xiàn)，狠抓規范管理。防止將商業(yè)項目和純工程項目包裝成PPP項目進(jìn)行融資，堅決剔除不規范項目。規范項目開(kāi)發(fā)，不觸底線(xiàn)、不碰紅線(xiàn)，做真PPP項目?！笔芬笳f(shuō)，“細化措施，嚴格風(fēng)險控制。完善風(fēng)險分擔機制，防止風(fēng)險不合理轉移。加強財政支出責任監測，嚴守財政支出10%的‘紅線(xiàn)’?？刂茖?shí)體企業(yè)融資杠桿倍數，嚴防表外業(yè)務(wù)風(fēng)險。加強部門(mén)監管協(xié)同聯(lián)控，預防金融財政風(fēng)險?！?/p>
財政部金融司司長(cháng)王毅表示，我國PPP市場(chǎng)發(fā)展前景廣闊，投資規模超過(guò)10萬(wàn)億。但是與我國GDP和固定資產(chǎn)投資規模相比，PPP發(fā)展的市場(chǎng)空間仍然很大。
“去年我國GDP約74萬(wàn)億元，固定資產(chǎn)投資約59萬(wàn)億元；按照經(jīng)濟增長(cháng)目標預測，今年我國GDP將超過(guò)80萬(wàn)億元，固定資產(chǎn)投資將超過(guò)65萬(wàn)億元?！蓖跻阏f(shuō)，“一個(gè)廣闊的市場(chǎng)，一個(gè)好的機制，關(guān)鍵在于把機制用好，實(shí)現規范發(fā)展?！?/p>
王毅表示，在地方政府方面，有的地方過(guò)于重視融資對經(jīng)濟增長(cháng)的拉動(dòng)，過(guò)于重視短期投資效果，而輕視長(cháng)期風(fēng)險防范。有些地區出現了一哄而上、大干快上的苗頭。同時(shí)，相關(guān)人員的操作經(jīng)驗和實(shí)踐能力還有待提高，“兩個(gè)論證”（物有所值評價(jià)論證和財政承受能力論證）沒(méi)有扎扎實(shí)實(shí)地開(kāi)展，項目實(shí)施不夠規范。
在社會(huì )資本方面，有的社會(huì )資本注重短期利益而輕視長(cháng)期運營(yíng)，“項目建好就拿錢(qián)、項目落地就走人。有的社會(huì )資本通過(guò)虛增工程造價(jià)賺取短期暴利。不少社會(huì )資本自有資金實(shí)力不足，‘穿透’看發(fā)現資本金都是借款，‘小馬拉大車(chē)’。這種情況下，社會(huì )資本難以分擔長(cháng)期的風(fēng)險，PPP這個(gè)好的機制難以發(fā)揮應有作用?！蓖跻阏f(shuō)。
在中介組織方面，PPP剛剛起步，中介組織經(jīng)驗不足，對PPP相關(guān)法律、制度、稅收等還在逐步熟悉的過(guò)程當中。中介市場(chǎng)缺乏行業(yè)自律和政府有效監管，服務(wù)水平還有待提高。
對此，龍元建設集團副董事長(cháng)、總裁賴(lài)朝暉表示，作為最早參與的社會(huì )資本方之一，明顯地感受到PPP市場(chǎng)的新趨勢強調項目合規性。在短短5分鐘的講話(huà)里他18次提到了合規。
“自2014年以來(lái)，國家和各部委共發(fā)布了230多項跟PPP有關(guān)的政策，正是這樣一種持續穩定的政策體系的構建，社會(huì )資本才會(huì )對中長(cháng)周期、中低回報的PPP項目產(chǎn)生興趣，而不用再擔心朝令夕改的政策風(fēng)險?！辟?lài)朝暉說(shuō)。
賴(lài)朝暉表示，此輪PPP實(shí)施至今，民營(yíng)企業(yè)的爆發(fā)引人注目。根據專(zhuān)注于PPP行業(yè)大數據研究的市場(chǎng)機構明樹(shù)數據的統計，從2014年至今共有約1200家民營(yíng)企業(yè)參與了國內的PPP項目，項目金額達到1.8萬(wàn)億。大部分民營(yíng)企業(yè)來(lái)自于山東省、浙江省、江蘇省以及北京市，這些區域是傳統民營(yíng)經(jīng)濟發(fā)展較為活躍的地區，其中上市公司斬獲項目的能力更強。
“我們認為合規性和信息透明程度的提升是增強民營(yíng)企業(yè)積極性的重要因素之一。合規是整個(gè)市場(chǎng)賴(lài)以存在的基本制度，只有制度建設好了，規則定下來(lái)了，參與其中的政府、社會(huì )資本才能‘擼起袖子加油干’?！辟?lài)朝暉說(shuō)，民營(yíng)企業(yè)要牢牢把握合規的底線(xiàn)，合規是民營(yíng)企業(yè)參與PPP項目的立命之本，龍元參與PPP項目從來(lái)不抱著(zhù)“打擦邊球”的心態(tài)，一直嚴格遵守“三不原則”——不納入PPP中心項目庫的項目不做、采購流程不合規的項目不做、融資有硬傷的項目不做。
截至目前，龍元建設集團PPP項目簽約金額達558億元，入庫率達到100%，遍布15個(gè)省份。
財政部PPP中心主任焦小平表示，只有把合規性和透明性作為政府的主線(xiàn)，才能讓 PPP市場(chǎng)不僅僅是有大的規模還有高的品質(zhì)。未來(lái)將繼續以十九大精神為指南，更加奮發(fā)有為，不斷開(kāi)創(chuàng )PPP改革事業(yè)新局面。
挖掘區域PPP價(jià)值，支持“一帶一路”互聯(lián)互通
聯(lián)合國副秘書(shū)長(cháng)、聯(lián)合國亞洲及太平洋經(jīng)濟社會(huì )委員會(huì )（UNESCAP）執行秘書(shū)山姆沙德?阿赫塔爾（Shamshad Akhtar）表示，聯(lián)合國亞太經(jīng)社會(huì )已與財政部PPP中心簽署合作備忘錄，希望通過(guò)分享中國經(jīng)驗，促進(jìn)亞太國家完善PPP制度環(huán)境，支持“一帶一路”沿線(xiàn)國家基礎設施互聯(lián)互通，推進(jìn)落實(shí)聯(lián)合國2030年可持續發(fā)展議程。
阿赫塔爾提到，需要繼續挖掘區域PPP價(jià)值模式，推進(jìn)國際貿易，通過(guò)PPP模式為跨境能源、交通和電信項目提供融資，進(jìn)一步推進(jìn)區域性互聯(lián)。
在利用PPP模式推動(dòng)跨境能源、互聯(lián)互通方面，中國華信能源有限公司（下稱(chēng)“中國華信”）已經(jīng)緊隨國家戰略開(kāi)始布局。2015年中國華信的公司營(yíng)業(yè)收入超2631億元，公司蟬聯(lián)《財富》世界500強，2017年排名第222位。
中國華信總裁陳秋途表示，從政策層面看，PPP合作是公共部門(mén)主導的，每一步推進(jìn)工作都離不開(kāi)政策機制的支持，建議政府各主管部門(mén)要為公共需求和參與主體之間更好地互動(dòng)合作建立完善的政策機制，促進(jìn)PPP合作長(cháng)期平衡的發(fā)展。
陳秋途以中國華信和格魯吉亞共同市場(chǎng)舉例，中亞、中東歐地區在資源和市場(chǎng)等方面與中國突出的產(chǎn)能優(yōu)勢有很強的互補性，中國華信和格魯吉亞政府建立了新絲綢之路共同市場(chǎng)管理區，為中國商品、中國國際產(chǎn)能合作項目與產(chǎn)品走向歐洲和中亞地區市場(chǎng)打通通道。
“政府和企業(yè)的戰略性合作，涉及到國家間的關(guān)稅政策、貨幣結算、商品通關(guān)、檢驗檢疫等多方面的政策對接，離不開(kāi)政府政策條件的支持?！标惽锿菊f(shuō)，“從企業(yè)主體來(lái)講，PPP機制的不斷深入推進(jìn)者是企業(yè)，尤其是民營(yíng)企業(yè)不斷參與公共項目，直接服務(wù)國家和社會(huì )發(fā)展的進(jìn)程?！?/p>
產(chǎn)業(yè)新城PPP助推縣域經(jīng)濟轉型發(fā)展
作為最早以PPP模式整體開(kāi)發(fā)運營(yíng)產(chǎn)業(yè)新城的民營(yíng)企業(yè)，華夏幸?；鶚I(yè)股份有限公司（下稱(chēng)“華夏幸?！保┮恢敝铝τ诳h域經(jīng)濟轉型發(fā)展。
華夏幸福執行總裁吳中兵表示，華夏幸福產(chǎn)業(yè)新城是一個(gè)以規劃為引領(lǐng)，各項功能有機統一的完整的公共產(chǎn)品?！八炔皇菃我坏?、孤立的PPP項目，也不是簡(jiǎn)單的單體項目的累加。它有效地克服了單體項目短期效應的弊端，發(fā)揮了整體效益和長(cháng)期運營(yíng)效果?！?吳中兵說(shuō)。
2002年，華夏幸福與固安縣政府以PPP模式合作開(kāi)發(fā)建設運營(yíng)固安工業(yè)園區。15年來(lái)，固安縣財政收入從2002年的1.1億元增加到2016年的80.9億元，截至2016年底入駐企業(yè)近580家，項目簽約投資額近1400億元。
華夏幸福執行總裁張書(shū)峰回憶，2002年的固安還是一個(gè)典型的農業(yè)大縣，全縣財政收入1.1億元。同年，與固安隔了永定河的北京大興區當年的財政收入是10億元。當時(shí)德國奔馳要在北京周邊選址建廠(chǎng)，考察了北京的亦莊和河北的固安。盡管河北省給了很多優(yōu)惠，比亦莊的條件優(yōu)惠得多，但是奔馳最后還是落戶(hù)亦莊。
“很重要一個(gè)原因就是奔馳認為固安比較亦莊而言，嚴重缺乏良好的城市配套設施，他們擔心高級管理人才和技術(shù)人才生活不下去而跳槽走人?！睆垥?shū)峰說(shuō)。
如今的固安擁有河北省縣級區域里第一家五星級酒店喜來(lái)登，國際學(xué)校匯佳、北京八中等名校，此外還有14萬(wàn)平方米的中央公園等。
吳中兵表示，華夏幸福產(chǎn)業(yè)新城PPP模式對于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、縣域經(jīng)濟轉型，發(fā)揮了三個(gè)方面的作用。一是利用產(chǎn)業(yè)服務(wù)和城市運營(yíng)方面的經(jīng)驗和資源，補齊了縣域發(fā)展中資金、人才、技術(shù)、能力等方面的短板；二是通過(guò)PPP模式，創(chuàng )新體制機制，探索出社會(huì )資本參與城鎮綜合開(kāi)發(fā)的新路子；三是堅持科技創(chuàng )新和資本創(chuàng )新雙輪驅動(dòng)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集群集聚，為區域轉型升級提供了新動(dòng)能。