PPP這兩年：改革效應初顯
2016年01月14日 11:07 來(lái)源：一財網(wǎng) 【打印】
政府和社會(huì )資本合作（PPP）模式2013年底在國內還只是一種設想，當時(shí)誰(shuí)也沒(méi)有料到，兩年后的2015年底，中國各地已經(jīng)推出了6650個(gè)PPP項目，計劃總投資額達8.7萬(wàn)億元。
2015年5月，李克強總理主持召開(kāi)國務(wù)院常務(wù)會(huì )議部署推廣PPP模式。此次會(huì )議認為，PPP模式是轉變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力、打造經(jīng)濟新增長(cháng)點(diǎn)的重要改革舉措?！兜谝回斀?jīng)日報》記者多方采訪(fǎng)發(fā)現，PPP模式在轉變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力等方面已經(jīng)初顯成效。
財政部分管PPP工作的副部長(cháng)史耀斌曾評論稱(chēng)，從PPP推進(jìn)的國際經(jīng)驗看，中國用了兩年的時(shí)間走完了發(fā)達國家十幾年的道路。
不僅是PPP項目數量“井噴”，中國還在構建一套較為完善的PPP法規體系。
職能轉變——政府從“運動(dòng)員”轉為“裁判員”
PPP模式是公共服務(wù)供給機制的重大創(chuàng )新，即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營(yíng)管理能力的社會(huì )資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責權利關(guān)系，由社會(huì )資本提供公共服務(wù)，政府依據公共服務(wù)績(jì)效評價(jià)結果向社會(huì )資本支付相應對價(jià)，保證社會(huì )資本獲得合理收益。
在外界看來(lái)，PPP模式將成為推進(jìn)政府職能轉變的重要舉措。
過(guò)去，地方政府是城市基礎設施建設投資的主力軍，主要通過(guò)地方融資平臺公司、借助地方政府信用背書(shū)，向銀行等金融機構進(jìn)行間接融資以實(shí)施基建投資。這種模式雖然在短期內擴大了地方投資的規模、加快了地方投資的速度，但也為地方政府帶來(lái)龐大的債務(wù)，還容易產(chǎn)生政企不分、政事不分等問(wèn)題。
隨著(zhù)新預算法和《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》的實(shí)施，地方政府融資平臺公司被剝離政府融資職能，在預算管理和債務(wù)約束的情況下，傳統的地方政府投融資模式難以為繼，而中央通過(guò)推廣PPP模式來(lái)引導地方尋求基建投資新路徑。
PPP模式將政府的監管、監督、公共服務(wù)職能與社會(huì )資本的管理高效、技術(shù)創(chuàng )新等方面有機結合，通過(guò)簽訂項目合同，以契約的形式規定了作為項目參與方的政府的權利與義務(wù)，明確了政府“責任清單”。PPP模式通過(guò)契約利益共享、風(fēng)險共擔，借助市場(chǎng)“看不見(jiàn)的手”提高公共服務(wù)效率，有利于政府簡(jiǎn)政放權，管住“看得見(jiàn)的手”，從而更好地實(shí)現政府職能，提升政府治理能力。
財政部金融司司長(cháng)孫曉霞曾表示，通過(guò)PPP模式，政府不再“親力親為”、“大包大攬”提供公共服務(wù)，而是作為監督者和合作者，遵循“讓專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事”和“激勵與約束相容”的原則，更好地發(fā)揮政府引導作用，充分調動(dòng)市場(chǎng)積極性，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化。
在有著(zhù)豐富PPP項目運作經(jīng)驗的大岳咨詢(xún)總經(jīng)理金永祥看來(lái)，現在政府推出的每個(gè)PPP項目上都能體現出政府職能轉變。
以安徽池州污水處理及市政排水設施購買(mǎi)服務(wù)項目（下稱(chēng)“池州項目”）為例，參與該項目設計的金永祥對《第一財經(jīng)日報》記者分析稱(chēng)，池州項目在采用PPP模式之前，是政府自己投資建設，現在則是政府和社會(huì )資本共同出資成立項目公司來(lái)投資建設，政府占項目公司20%的股份，這就體現了政府在項目投資職能上的轉變。原來(lái)池州項目的建設、運營(yíng)都是政府下屬的公司來(lái)做，采用PPP模式后，項目的經(jīng)營(yíng)管理職能交由社會(huì )資本來(lái)做，政府的職能轉變?yōu)楸O管者角色。由此可見(jiàn)，政府的職能轉變很大，但是為了保障公共服務(wù)水平，政府監管的責任并未減輕。
目前，池州項目是唯一一個(gè)同時(shí)被財政部和住建部列為試點(diǎn)的污水處理類(lèi)PPP示范項目。該項目于2015年1月1日正式運營(yíng)，在財政部首批30個(gè)PPP示范項目中第一個(gè)簽約運營(yíng)，同時(shí)也是財政部六個(gè)PPP經(jīng)典案例之一。其項目操作經(jīng)驗被業(yè)界譽(yù)為“池州模式”。
金永祥發(fā)現，PPP模式帶來(lái)了政府職能的巨大轉變，地方政府以往習慣的那套規則發(fā)生了變化，這可能或多或少讓地方政府“不適”，所以一些PPP項目在推進(jìn)中有時(shí)會(huì )遇到一些相關(guān)職能部門(mén)的阻力。不過(guò)，隨著(zhù)PPP模式的深入推進(jìn)，以及法治規則、契約精神、市場(chǎng)觀(guān)念越來(lái)越深入人心，尤其是越來(lái)越多的PPP項目合同加快落實(shí)，地方政府會(huì )逐漸適應職能的轉變，接受政企雙方平等合作的理念。
破除障礙——釋放經(jīng)濟活力和創(chuàng )造力
利用PPP模式，民間資本也有望拿到公共服務(wù)領(lǐng)域的“入場(chǎng)券”。
孫曉霞指出，一直以來(lái)，公共服務(wù)由政府部門(mén)及其下屬單位、企業(yè)提供，不同區域間難以相互進(jìn)入，而且在同一區域的不同行業(yè)領(lǐng)域，民營(yíng)企業(yè)甚至是其他行業(yè)領(lǐng)域的國有企業(yè)也很難進(jìn)入。推廣PPP模式能夠打破民間資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的“玻璃門(mén)、彈簧門(mén)、旋轉門(mén)”，大幅拓展社會(huì )資本的發(fā)展空間。
金永祥告訴本報記者，以池州項目為例，池州項目是第一個(gè)社會(huì )資本進(jìn)入污水管網(wǎng)領(lǐng)域建設的項目，以前的污水管網(wǎng)項目都是由政府來(lái)操作。“池州模式”的最大特點(diǎn)正是污水管網(wǎng)由社會(huì )資本建設運營(yíng)，這顯示PPP模式打破了社會(huì )資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的各種不合理限制，鼓勵國有控股企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類(lèi)型企業(yè)積極參與提供公共服務(wù)，給予中小企業(yè)更多參與機會(huì )，大幅拓展社會(huì )資本特別是民營(yíng)資本的發(fā)展空間，激發(fā)市場(chǎng)主體活力和發(fā)展潛力。
為了打破各種限制，目前，財政部等部門(mén)已經(jīng)出臺相關(guān)法規，鼓勵社會(huì )資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域。
比如，2015年2月13日，財政部和住建部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于市政公用領(lǐng)域開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作項目推介工作的通知》，明確了在城市供水、污水處理、垃圾處理、供熱、供氣、道路橋梁、公共交通基礎設施、公共停車(chē)場(chǎng)、地下綜合管廊等市政公用領(lǐng)域開(kāi)展PPP項目推介工作。
2015年4月9日，財政部和環(huán)保部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》，提出逐步將水污染防治領(lǐng)域全面向社會(huì )資本開(kāi)放，推廣運用PPP模式，具體涉及飲用水水源地環(huán)境綜合整治、湖泊水體保育、河流環(huán)境生態(tài)修復與綜合整治、湖濱河濱緩沖帶建設、濕地建設等十多個(gè)細分領(lǐng)域。
2015年5月19日，《國務(wù)院辦公廳轉發(fā)財政部、發(fā)展改革委和人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式指導意見(jiàn)的通知》出臺，明確提出在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛采用PPP模式。
隨著(zhù)上述法規出臺，PPP項目涉及領(lǐng)域也進(jìn)一步擴圍。
2015年6月份，財政部公布的第二批206個(gè)PPP示范項目中，這些PPP示范項目不再像上年第一批示范項目主要集中在污水處理、供水供熱等領(lǐng)域，而是廣泛擴展到了市政、水務(wù)、交通、醫療、教育、文化、養老、科技等眾多領(lǐng)域。
金永祥告訴本報記者，過(guò)去一年P(guān)PP相關(guān)的法律法規方面越來(lái)越完善，助力PPP項目落地，釋放經(jīng)濟發(fā)展活力。
資金提效——財政投入、管理方式轉變
PPP模式還為傳統的財政投入體制和管理方式帶來(lái)了新的變化。
孫曉霞認為，PPP不再依靠傳統的政府“借債”融資，而是以未來(lái)收益為基礎進(jìn)行融資，并需要政府一次性決定、跨年度給予補貼。通過(guò)PPP模式提供公共服務(wù)，并將財政支出責任納入財政中期規劃，進(jìn)行PPP項目“全生命周期”的預算管理，有助于完善財政管理方式，從以往的“單一年度”預算收支管理，逐步轉向跨年度、中長(cháng)期預算平衡管理，特別是有助于在當代人和后代人之間公平分擔財政投入，實(shí)現財政管理的代際公平原則，能有效彌補當期財政投入不足，有利于減輕當期財政支出壓力，平滑年度間財政支出波動(dòng)，防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險。
在地方財力緊張的情況下，PPP模式減輕了當期財政支出壓力，這也讓一批擱置公共服務(wù)項目得以上馬，黃山市市政公路PPP項目正是這類(lèi)項目的典型。
黃山市政府早在2013年就考慮建設黃山市G205國道改建與梅林南路項目，但由于隨后兩年財政收入快速下滑，當地政府拿不出該項目所需約10億元的總投資額。但在中央推廣PPP模式之后，黃山市將這一市政公路列為當地首批PPP實(shí)施項目，該項目于2015年7月選中社會(huì )資本中鐵四局，項目順利開(kāi)工建設。
負責項目談判的中鐵四局安徽投資公司總經(jīng)理吳新榮告訴《第一財經(jīng)日報》記者，黃山市政府采用“政府購買(mǎi)道路服務(wù)”方式將中鐵四局（含信托資金）投入的資金及回報、銀行貸款及其利息、黃山市城投投入的資金、道路養護費用等，分期分批返還至項目公司。整個(gè)項目經(jīng)營(yíng)期為8年，大約每年黃山市政府還本加息1億多元，相比于此前政府需要投資10億元建設該項目，每年1億多元的支出完全在政府可承受財力范圍內。
北京地鐵4號線(xiàn)是國家發(fā)改委公布的PPP項目示范案例之一。香港鐵路公司中國業(yè)務(wù)首席執行官易珉曾在介紹合作經(jīng)驗時(shí)稱(chēng)，如果說(shuō)4號線(xiàn)完全由政府投資運營(yíng)可能需要500億元，采用PPP則節省了100億元。
風(fēng)險降低——有助于緩解政府債務(wù)風(fēng)險
PPP模式還有利于化解政府性債務(wù)風(fēng)險。
以池州項目為例，池州市財政局相關(guān)人士表示，池州市將項目資產(chǎn)打包賣(mài)給社會(huì )資本獲得約7億元資金，這筆資金用于償還政府當時(shí)建設池州項目所欠的貸款本息，盤(pán)活了存量資產(chǎn)，化解了政府債務(wù)。
政府資金支持PPP模式的方式也發(fā)生了變化。比如財政部出臺首批PPP項目資金性支持政策，以海綿城市和綜合管廊建設兩項試點(diǎn)工作為載體，財政補助開(kāi)始從“補建設”向“補運營(yíng)”轉變，積極鼓勵地方政府采取PPP模式建設、運營(yíng)公共項目。
去年12月17日，財政部公布《關(guān)于實(shí)施政府和社會(huì )資本合作項目以獎代補政策的通知》，對示范項目中驗收合格的新建項目，按照投資規模給予定額獎勵，著(zhù)力提高PPP項目運作的規范性和科學(xué)性。對融資平臺公司轉型為PPP模式的存量項目，按照項目實(shí)際化解地方政府存量債務(wù)額度給予適當獎勵，著(zhù)力推動(dòng)融資平臺公司轉型發(fā)展。