頂層如何設計引專(zhuān)家熱議 PPP落地成最大看點(diǎn)
2016年01月13日 11:46 來(lái)源：中國經(jīng)濟導報 【打印】
回眸去年，我國在推進(jìn)PPP發(fā)展方面，政策疊出、實(shí)操奔涌，各種思想更是碰撞出絢麗的火花。本期中國經(jīng)濟導報記者特意網(wǎng)羅了多位PPP業(yè)內人士，聽(tīng)一聽(tīng)這些"圈內人"對2015年的感慨，以及對2016年的期待和展望。
隨著(zhù)頂層設計不斷完善，我國PPP的發(fā)展將會(huì )穩健地駛入快車(chē)道，成為國家經(jīng)濟建設不可或缺的重要力量?？梢灶A見(jiàn)，2016年將迎來(lái)PPP項目落地實(shí)施的高峰。
2016年，中國PPP應該走向規范發(fā)展的坦途，實(shí)施的項目不在于多，而在于精，在于為公眾提供真正可持續的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，從而無(wú)愧于這個(gè)變革的時(shí)代！
--王強（上海城投（集團）有限公司）
2015年，我國PPP穩步向前推進(jìn)，尤其表現在各級政府部門(mén)對PPP理念、精髓的認識大幅提高，PPP正朝著(zhù)正確的方向前進(jìn)。
2016年，我國PPP將全面發(fā)展，PPP項目開(kāi)發(fā)實(shí)施將更規范，市場(chǎng)環(huán)境將更加完善，會(huì )有更多的金融機構、機構投資人參與其中，我國PPP市場(chǎng)對國際投資人的吸引力也將越來(lái)越大。
--謝飛（財政部PPP中心）新一輪PPP已經(jīng)啟程，切忌一哄而上。盡管頂層設計者緊鑼密鼓，項目實(shí)踐人披星戴月，但太多的細節仍需完善：公共服務(wù)的定價(jià)機制、合作雙方的爭端解決、貨真價(jià)實(shí)的物有所值、客觀(guān)全面的信息公開(kāi)、靈活多樣的金融工具……PPP在中國的發(fā)展，依然任重而道遠。
--肖光睿（亞洲開(kāi)發(fā)銀行高級PPP官員）
2015年是河南PPP起步的一年，同時(shí)也是收獲的一年，我們收獲了機制、收獲了氛圍、收獲了關(guān)注，也收獲了項目和社會(huì )資本的投資。好的政策，需要有好的隊伍執行，更需要有好的結果證明。PPP模式在政策頂層設計基本完成后，引導規范落地，達到政策預期目標，這需要我們2016年共同努力。
--秦建斌（河南省財政廳PPP中心）
PPP不是新事物，新常態(tài)下PPP模式卻開(kāi)啟了一個(gè)新的時(shí)代。然而，在PPP模式看似如火如荼下，仍然存在著(zhù)一些地方政府將其視為融資工具，社會(huì )資本逐利慣性與PPP微利模式?jīng)_突等諸多問(wèn)題。
2016年，相信隨著(zhù)機制的進(jìn)一步建立，政策進(jìn)一步完善，市場(chǎng)從一哄而上進(jìn)入理性思考，PPP模式將逐漸回歸其本質(zhì)，真正釋放改革的動(dòng)力和市場(chǎng)的活力。
--楊怡（重慶市發(fā)展改革委）
目前PPP項目簽約僅30%左右，原因在于政出多門(mén)、過(guò)于強調融資、地方政府契約精神缺失且雙方不平等、低價(jià)頻發(fā)、決策期長(cháng)、資金成本高、土地和稅負問(wèn)題突出等問(wèn)題。
PPP模式的根本宗旨是政企合作，不是所有的項目都適合PPP。2016年政府在發(fā)布PPP項目時(shí)應嚴格篩選，深刻理解PPP模式內涵，完善法律法規、特許經(jīng)營(yíng)條款，明確參與各方權利義務(wù)邊界，規范運作。
--文一波（桑德集團）
回顧2015年，上半年，我們感受艱辛，作為銀行人，我們主動(dòng)跑各地，主動(dòng)推介為何做PPP，如何做PPP，因為市場(chǎng)還未熱，大家還在彷徨，我們需要推動(dòng)；2015年下半年，我們感覺(jué)欣喜，因為市場(chǎng)已動(dòng)，我們講金融機構如何做好PPP融智和融資，經(jīng)過(guò)努力收獲了第一第二批股債貸PPP項目落地，更重要的是我們收獲了各級政府和客戶(hù)的信任。
2016年，我們將見(jiàn)證收獲，相信PPP將在全國大批量落地，金融機構大規模注資PPP時(shí)不我待！PPP合作共贏(yíng)的理念將深入人心！
--鄭大衛（浦發(fā)銀行總行）
歲末年初，為推動(dòng)政府和社會(huì )資本合作工作，財政部接連出臺了3份文件?！禤PP物有所值評價(jià)指引（試行）》是其一，這份早已經(jīng)起草多時(shí)的指引，將給予各地項目準備階段物有所值評價(jià)具體指導；《關(guān)于規范政府和社會(huì )資本合作（PPP）綜合和信息平臺運行的通知》是其二，大幅提升PPP項目規范管理及信息披露，是國家治理能力現代化的綜合體現，而收集項目全生命周期各環(huán)節的關(guān)鍵信息，將為物有所值定量評價(jià)積累數據?！吨腥A人民共和國政府和社會(huì )資本合作法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》）是其三，借鑒2014年以來(lái)全國PPP項目實(shí)踐經(jīng)驗，頂層設計進(jìn)一步完善。
立法以御天下，實(shí)干方出真知。當頂層設計逐漸豐滿(mǎn)的2016年，PPP落地成為最大看點(diǎn)。
法律銜接至關(guān)重要
《征求意見(jiàn)稿》共有7章59條。這7章分別是總則、政府和社會(huì )資本合作項目的產(chǎn)生、政府和社會(huì )資本合作協(xié)議、政府和社會(huì )資本合作項目的實(shí)施、監督管理和爭議解決、法律責任、附則?！墩髑笠庖?jiàn)稿》中明確要求一個(gè)PPP項目的運營(yíng)時(shí)間一般不少于25年，對PPP項目如何進(jìn)行融資擔保等做出了規定，并且提出財政部門(mén)負責指導協(xié)調、監督管理全國的PPP工作。PPP項目的產(chǎn)生必須通過(guò)物有所值評價(jià)和財政承受能力論證。
《征求意見(jiàn)稿》在開(kāi)宗明義地理清PPP項目管理構架的同時(shí)也并非完美，仍存在需要后續斟酌的內容，其中如何協(xié)調國家發(fā)展改革委牽頭起草的《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)暫行條例》就是一例。有業(yè)內專(zhuān)家告訴中國經(jīng)濟導報記者，《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》已列入全國人大立法計劃，立法節奏明顯快于《中華人民共和國政府和社會(huì )資本合作法》，后者雖已公開(kāi)征求意見(jiàn)，但由于較為漫長(cháng)的立法周期和部門(mén)協(xié)調，可能2年內都無(wú)法正式出臺。
國家發(fā)展改革委宏觀(guān)院投資體制政策研究室主任吳亞平對中國經(jīng)濟導報記者表示，“《征求意見(jiàn)稿》提出建立PPP項目實(shí)施方案的聯(lián)審機制是一個(gè)很好機制，我本人非常贊同。但由財政部門(mén)牽頭從整體政府部門(mén)職能分工看屬于嚴重的資源重復配置。PPP實(shí)施方案涉及經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、財政、金融和項目管理等多個(gè)專(zhuān)業(yè)，是項目各項工作的指南和依據，而作為投資主管部門(mén)的發(fā)展改革部門(mén)已經(jīng)建立了一套完善的政府投資項目決策審批機制，包括機構和人員配置。如果財政部門(mén)再建一套PPP項目決策審批機制，資源重復配置的浪費問(wèn)題不可避免。”吳亞平還指出，《征求意見(jiàn)稿》中還存在“PPP指導目錄——PPP項目實(shí)施方案——物有所值評價(jià)”三者之間的邏輯錯誤。“本來(lái)三者之間是一個(gè)工作時(shí)序上的串聯(lián)關(guān)系。PPP項目的物有所值評價(jià)要依據PPP實(shí)施方案的研究結果。但《征求意見(jiàn)稿》提出納入PPP指導目錄的項目要先通過(guò)物有所值評價(jià)，再做實(shí)施方案，這顯然造成了雞和蛋孰先孰后的死循環(huán)問(wèn)題。”
濟邦咨詢(xún)法律顧問(wèn)蔡沂表示，《征求意見(jiàn)稿》立法的技術(shù)、用語(yǔ)規范等方面，尚存在一定的完善空間；作為法律，需要注意和其他相關(guān)法律的銜接；對大家非常關(guān)注的PPP項目立項審批、土地政策、擔保、稅收、國有產(chǎn)權交易等方面并未有突破性的規定，新意不足。
君合律師事務(wù)所合伙人劉世堅也向中國經(jīng)濟導報記者表示，無(wú)論是從項目類(lèi)型，還是收益方式來(lái)看，《征求意見(jiàn)稿》都難免與既有的大量特許經(jīng)營(yíng)項目（包括財政部PPP試點(diǎn)項目）發(fā)生交集，并很有可能與國家發(fā)展改革委正在牽頭起草的《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)暫行條例》存在相互矛盾之處。對于此等完全可以預見(jiàn)的法律沖突，相關(guān)部委應予以足夠的重視和協(xié)調。
項目落地進(jìn)入加速期
盡管法律的出臺還尚需時(shí)日，但在頂層設計不斷完善的路上，可以預想到項目落地將成為2016年的最大看點(diǎn)。大岳咨詢(xún)總經(jīng)理金永祥告訴中國經(jīng)濟導報記者：“當業(yè)內討論PPP落地難的時(shí)候，我們根據自己工作的體會(huì )給出的說(shuō)法是，PPP與傳統方式的不同之處是需要一個(gè)運作過(guò)程，這個(gè)過(guò)程需要時(shí)間，不是PPP落地難而是落地的條件還不成熟，瓜熟才能蒂落。2016年P(guān)PP將成為我國經(jīng)濟活動(dòng)的基本組成部分。”
根據國家發(fā)展改革委發(fā)布的數據，截至2015年11月底，第一批推介的1043個(gè)項目已簽約329個(gè)，占項目總數量的比例為31.5%。而根據去年12月元亨祥經(jīng)濟研究院的調查，2015年下半年簽約項目數量達到約590個(gè)，總簽約金額達到約1.7萬(wàn)億元。但目前歸為“已簽約”階段的PPP項目所簽訂的并非都是確認項目具體實(shí)施細節的合同，而是僅簽訂了確認社會(huì )資本和政府合作意向的框架協(xié)議。通常PPP項目從前期調研、物有所值研究、評估風(fēng)險、建立財務(wù)模型、設計PPP模式到最后正式合同的準備，估計需要至少半年的時(shí)間，而各地PPP項目推薦會(huì )上的簽約通常都是社會(huì )資本方簡(jiǎn)單了解項目后覺(jué)得有投資價(jià)值而確定的初步投資意向，并非團隊深思熟慮后的結果。所以，從“意向約”到“合同約”可能還存在些許變故，最終項目是否能落地，還是以合同的簽訂為準。
但無(wú)論如何，2016年都將迎來(lái)這500多個(gè)PPP項目落地實(shí)施的高峰。加之財政部PPP綜合和信息平臺正式落地之后，PPP的簽約情況將會(huì )得到最真實(shí)、即時(shí)的跟蹤，社會(huì )資本也可以通過(guò)平臺提供的大數據分析服務(wù)，選出更為有價(jià)值的投資機遇。我國PPP的發(fā)展將會(huì )穩健地駛入快車(chē)道，成為國家經(jīng)濟建設不可或缺的重要力量。
公共服務(wù)項目并非PPP一條路
吳亞平表示，從滿(mǎn)足融資需求方面看，PPP模式只是地方公共服務(wù)項目融資模式的一種或一大類(lèi)，而現階段公共服務(wù)項目的融資模式還是比較多的。如果項目盈利模式設計得好、風(fēng)險能夠有效分攤，則銀行貸款可以獲得，通過(guò)發(fā)行項目收益債（票據）和企業(yè)債等方式融資也是可能的，產(chǎn)業(yè)基金、資金信托和融資租賃等方式也可以考慮。對于一些提供相對高端公共服務(wù)需求的項目，地方政府還可以通過(guò)打破行政壟斷和放開(kāi)價(jià)格管制等舉措，吸引社會(huì )資本直接投資建設和運營(yíng)項目，當然這種方式不屬于PPP。純公益性項目或自身經(jīng)營(yíng)性收入較少的準經(jīng)營(yíng)性項目，也不適合采取PPP模式，則主要通過(guò)發(fā)行地方政府一般債和專(zhuān)項債來(lái)籌措資金，實(shí)在不行的話(huà)，BT模式也是可以考慮的。
舉例而言，在2015年11月成功發(fā)行的銀川濱河黃河大橋項目收益債券，為大橋的順利施工提供了資金保障。該債券為國家發(fā)展改革委2015年批準發(fā)行的第二支項目收益債券，是國內首支由大型基礎設施項目作為項目收益來(lái)源的收益債；是國內首支長(cháng)期限項目收益債，債券期限長(cháng)達20年，遠遠突破以往收益債券的3~5年，利率為5.76%。2015年11月13日當天薄記建檔被認購一空。“特別是該債券首次由銀川通聯(lián)資本做為差額補償人，采用了靈活的含權設計，彌補了我國資本市場(chǎng)自建立以來(lái)發(fā)展至今仍缺乏10年以上長(cháng)期債券品種的空白，探索性地解決了我國大型基礎設施建設項目周期與資金需求不匹配的問(wèn)題，對今后我區開(kāi)展收費性的公路、橋梁等公共基礎設施建設具有廣泛的示范意義。”銀川市金融工作局相關(guān)負責人介紹。