近三成PPP項目走不過(guò)評審“第一關(guān)”
2015年10月12日 10:24 來(lái)源：第一財經(jīng)日報 【打印】
在地方申報財政部第二批PPP（政府和社會(huì )資本合作）示范項目的評審中，最終206個(gè)PPP項目入選。
參與此次評審的專(zhuān)家、濟邦咨詢(xún)總經(jīng)理張燎告訴《第一財經(jīng)日報》記者，自己所在的交通組中，地方申報的PPP項目（約157個(gè)）近1/3在第一階段的定性評審中出局。其間和其他組交流，包括和財政部PPP中心的人合計下來(lái)，（地方申報的所有項目）總體上也差不多這個(gè)淘汰比例。
經(jīng)記者多方了解，地方上報的PPP項目被歸為水務(wù)、交通、市政和社會(huì )四大類(lèi)，對應成立四個(gè)專(zhuān)家評審組，每組5名專(zhuān)家，評審時(shí)間為5天。評審分為兩關(guān)，第一關(guān)是定性評審，共三部分內容8條細則，只要有1項不符合要求即遭淘汰。通過(guò)第一關(guān)定性評審后，進(jìn)入第二關(guān)定量評審，評審八大指標總計100分，分數高的PPP項目基本入選。
實(shí)施機構主體不合規
張燎發(fā)現，在定性評審中“倒下”的PPP示范申報項目，重要原因是項目確定的實(shí)施機構主體不符合規范。
張燎表示，PPP項目實(shí)施機構主體不合規體現在對兩條原則的把握上。第一，國有企業(yè)和融資平臺公司作為政府方簽署PPP項目合同是不合規范要求的；第二，未按國辦發(fā)42號文要求剝離政府性債務(wù)，并承諾不再承擔融資平臺職能的本地融資平臺公司作為社會(huì )資本方，也不符合規范。
張燎稱(chēng)，財政部113號文（PPP操作指南通知）第十條規定：“政府或其指定的有關(guān)職能部門(mén)或事業(yè)單位可作為項目實(shí)施機構，負責項目準備、采購、監管和移交等工作。”但是，相當一部分申報項目，將國有平臺公司或其他國有企業(yè)，定位為項目實(shí)施機構，這是完全錯誤的一種項目結構設計。
另一位市政組項目的評審專(zhuān)家也表示，評審過(guò)程中，不少項目實(shí)施方案中載明由融資平臺作為政府方代表與中選社會(huì )資本簽訂PPP項目合同，對此，專(zhuān)家組一致以政府主體不合規對項目予以了否決。
張燎表示，實(shí)施機構是在PPP項目中代表政府方的主體，是公權力的代表，應該由具有公權力代表資格的政府機構出任。但是，由于一些地方長(cháng)期以來(lái)形成的政企不分，政府和國有企業(yè)之間的邊界模糊問(wèn)題，使得大量基建項目的前期工作由國有企業(yè)承擔和完成。當項目運作方式轉換成PPP時(shí)，地方政府仍然習慣性認為，下屬部門(mén)及國有企業(yè)應按“誰(shuí)家孩子誰(shuí)抱”的原則，把PPP項目簡(jiǎn)單視為分配任務(wù)，交由原先負責項目前期工作的國有企業(yè)繼續負責，后者自然“被動(dòng)”成為實(shí)施機構。
張燎告訴《第一財經(jīng)日報》記者，不合規范的國企或平臺公司作為實(shí)施機構，或作為PPP合同政府簽約方會(huì )，不利于社會(huì )資本參與PPP項目。
他接著(zhù)分析說(shuō)，首先，不合規范的國企或融資平臺公司不是政府性部門(mén)及事業(yè)單位，國企不具備相應法定職權，協(xié)調履行合同義務(wù)能力不足；其次，若國企和融資平臺公司成為合同簽約方，PPP合同性質(zhì)更容易看成企業(yè)之間的契約，而不是政府與企業(yè)之間的（民商事）契約，這使得政府更容易置身事外，不利于保障社會(huì )資本權益；最后，國企作為公司法下的經(jīng)濟實(shí)體，可能因經(jīng)營(yíng)不善、重組甚至其他改革改制，導致主體職能變化，履約能力下降甚至注銷(xiāo)。在長(cháng)達幾十年的PPP合同期內可能性不能低估，對社會(huì )資本不公不利，對合同履行穩定性不利。
PPP項目合規其他“紅線(xiàn)”
一些融資平臺公司被選中為PPP項目社會(huì )資本方，但沒(méi)有聲明對之前舉借的政府性債務(wù)作出妥善處置，并未公告剝離融資職能的，也遭專(zhuān)家組淘汰。
今年5月國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式指導意見(jiàn)的通知》中即明確，針對地方政府融資平臺公司，對已經(jīng)建立現代企業(yè)制度、實(shí)現市場(chǎng)化運營(yíng)的，在其承擔的地方政府債務(wù)已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會(huì )資本參與當地PPP項目，通過(guò)與政府簽訂合同方式，明確責權利關(guān)系。
倒在“第一關(guān)”定性評審還有些變相融資的PPP項目。
張燎稱(chēng)，雖然財政部57號文（財政部關(guān)于進(jìn)一步做好PPP項目示范工作的通知）明令禁止將變相融資包裝為PPP項目，還是遺憾地從第二批申報項目材料中發(fā)現多起名為PPP，實(shí)質(zhì)是固定回報、明股實(shí)債的變相融資。
不過(guò)，他發(fā)現地方政府變“聰明”了，即便地方想通過(guò)PPP變相融資，在實(shí)施方案等書(shū)面材料上包裝更加隱蔽，識別難度更大了。
張燎建議，單靠項目入選評審這一道關(guān)篩選判斷還不夠，今后應結合建立動(dòng)態(tài)跟蹤檢查機制，對PPP全過(guò)程進(jìn)行監管，讓“假、偽”PPP無(wú)處遁形。
另外，“第一關(guān)”定性評審還有幾條“紅線(xiàn)”：比如，在項目適用領(lǐng)域方面，不屬于公共產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP項目被淘汰；在運作方式方面，采用建設-移交（BT）方式實(shí)施的PPP項目被淘汰。另外，合作期限低于10年的PPP項目會(huì )被拒絕。這些“紅線(xiàn)”也早已在財政部相應法規中有明確規定。