PPP模式的國際經(jīng)驗與啟示
2014年11月05日 14:52 來(lái)源：中國經(jīng)濟時(shí)報 【打印】
自20世紀90年代，PPP模式取得了很大進(jìn)展，廣泛適用于世界各地的公共管理領(lǐng)域。在歐洲尤其是英國，PPP適用的領(lǐng)域涉及交通運輸、公共服務(wù)、燃料和能源、公共秩序、環(huán)境和衛生、娛樂(lè )和文化、教育和國防等。在大多數國家，PPP模式主要適用基礎設施建設領(lǐng)域，包括收費公路、鐵路、橋梁、地鐵、輕軌系統、機場(chǎng)設施、隧道、電廠(chǎng)、電信設施、學(xué)校建筑、醫院、監獄、污水和垃圾處理等。從區域看，歐洲的PPP市場(chǎng)最為發(fā)達。從國別看，英、澳、美、西班牙、德、法等發(fā)達國家PPP項目的規模和管理水平較高。
PPP模式的國際經(jīng)驗與啟示：
1.完善的法律、政策體系是保障
PPP模式有效運作需要清晰、完整和一致性的政策法規，這是發(fā)揮PPP優(yōu)勢的必要保證。目前，已有不少?lài)覍PP或PFI模式專(zhuān)門(mén)立法，比如歐洲的英、法、葡萄牙、希臘，亞洲的日、韓，南美的巴西、阿根廷，還有美國的18個(gè)州。
2.誠信是根本
在PPP模式下，利益攸關(guān)方的合作應建立在平等誠信的基礎上。私方不能以犧牲服務(wù)質(zhì)量為代價(jià)，進(jìn)行惡性?xún)r(jià)格競爭。公共部門(mén)也不能利用管理者的優(yōu)勢，獲取強勢談判地位，更不能人為擠壓私方的合理收益。當合同中沒(méi)有明確的事項，尤其是難以預測的事件發(fā)生時(shí)，雙方應以堅持誠信為本，謀求共同解決。這樣做既能夠減少對抗情緒，又能保證項目的順利進(jìn)行，還能維護公私雙方的共同利益。
3.專(zhuān)業(yè)化機構和人才是支撐
PPP模式的運作廣泛采用項目特許經(jīng)營(yíng)的方式，進(jìn)行結構融資，這需要比較復雜的法律、金融和財務(wù)等方面的知識。采用PPP模式，需要長(cháng)時(shí)間評估，進(jìn)行復雜的合同談判，實(shí)現合理的風(fēng)險分擔，并實(shí)行有效監管來(lái)防微杜漸。這是一項系統且復雜的工作，需要政府成立專(zhuān)業(yè)機構推進(jìn)PPP模式。
2000年，英國政府成立了合作伙伴關(guān)系組織（PartnershipsUK，簡(jiǎn)稱(chēng)PUK），推廣PPP/PFI理念，為PPP交易提供程序和管理的技術(shù)援助。英國政府還把PUK與財政部的PPP政策小組合并，創(chuàng )立了“英國基礎設施”（IUK）。IUK是作為英國財政部的基礎設施融資機構，為中央政府部委以及其他公共實(shí)體提供各領(lǐng)域PPP的技術(shù)援助，負責執行全國的基礎設施發(fā)展戰略，為私方投資于基礎設施部門(mén)，提供各種便利。在地方政府，2009年英財政部與地方政府協(xié)會(huì )聯(lián)合成立了一個(gè)PPP單位，即“地方合作伙伴關(guān)系”（LocalPartnerships），主要為地方政府提供PPP項目技術(shù)援助和評估服務(wù)。
2000年，澳大利亞維多利亞州建立了地方性的PPP單位。2008年，澳創(chuàng )立全國層次的PPP單位，即澳基礎設施（InfrastructureAustralia，簡(jiǎn)稱(chēng)IAU）。IAU面向基礎設施領(lǐng)域，負責全國各級政府基礎設施建設需求和政策。IAU核心職能是推廣PPP，同時(shí)承擔其他一些工作。2008年，IAU與澳全國PPP論壇創(chuàng )造了一個(gè)全國性的PPP政策框架和標準，要求各級政府所有成本超過(guò)5千萬(wàn)澳元的項目，必須把PPP作為備選模式。
2003年以來(lái)，美國已有7個(gè)州建立了PPP單位，主要功能是制定政策和業(yè)務(wù)咨詢(xún)，促進(jìn)美國PPP的發(fā)展。美國一些學(xué)者建議盡快成立聯(lián)邦一級的PPP單位，提高美國PPP的應用和發(fā)展能力。
國際金融危機爆發(fā)，歐洲的PPP市場(chǎng)有所萎縮。2009年，歐盟整合歐洲投資銀行、歐盟委員會(huì )以及歐盟成員國和候選國的力量，成立了歐洲PPP專(zhuān)家中心（EuropeanPPPExpertiseCentre，簡(jiǎn)稱(chēng)EPEC）。EPEC擁有37個(gè)成員，匯集了歐洲PPP領(lǐng)域的高級專(zhuān)家，致力于分享PPP領(lǐng)域的經(jīng)驗，應對新挑戰，為歐盟公共部門(mén)運用PPP提供技術(shù)援助。EPEC的國際影響力將不斷擴大。
幾點(diǎn)啟示
總結PPP模式的國際經(jīng)驗和教訓，我們可以看出，要解決PPP項目的融資難和風(fēng)險高等問(wèn)題，實(shí)現政府、社會(huì )、企業(yè)的“多贏(yíng)”，在我國推廣運用PPP模式需重視以下工作：
1.法治建設
我國目前采用部委發(fā)“通知”制定“政策”的方式來(lái)規范PPP項目運營(yíng)，其法律效力較低。而PPP模式的特殊性，要求對項目公司、招投標和稅收優(yōu)惠等問(wèn)題，做出特別的法律規定，導致PPP立法與一般法規可能存在一些沖突。國務(wù)院各主管部門(mén)在各自管理范圍內做出的規定，大多僅適用于某個(gè)行業(yè)，缺乏全局性和系統性。有的法規過(guò)多重視自身管理的需要，導致部門(mén)法規間存在沖突，難以有效銜接。迫切需要通過(guò)立法，保證PPP項目的各方利益不受損害，特別是公眾利益，同時(shí)要明確PPP應用的領(lǐng)域與方式。法治建設是一項基礎性工作，要給予足夠重視。
2.機構建設
建議在財政部設立專(zhuān)門(mén)的管理部門(mén)，負責公私合作項目的相關(guān)工作，并在該管理部門(mén)下設PPP項目采購、合同管理指導的經(jīng)濟咨詢(xún)機構，利用現有行業(yè)部委下屬的具有專(zhuān)業(yè)知識的技術(shù)咨詢(xún)機構，滿(mǎn)足各行業(yè)對PPP模式的應用需求。
3.因地制宜
是否選擇PPP模式，選擇何種PPP模式，PPP模式運作效果如何，在不同的國家、甚至同一國家不同地區也不同，還受當地政府的體制、政策和法規的影響。PPP模式適用范圍很廣，可以是一個(gè)項目的某個(gè)環(huán)節，也可以是整個(gè)項目的全過(guò)程，可以在某項目的中間環(huán)節，如項目設計、項目管理、融資等，采用PPP方式，有些情況下整個(gè)項目都可以采用PPP模式。PPP模式的適用方式很靈活，可視情而定。
4.把握時(shí)機
從國際經(jīng)驗看，在當地政府不能單獨提供相關(guān)項目或服務(wù)的資金來(lái)源、專(zhuān)業(yè)技術(shù)和人才情況下，如果引入私人部門(mén)能提供更高質(zhì)量和水平的服務(wù)，加快項目或服務(wù)的執行，政府應歡迎私人部門(mén)的參與。政府考慮采用PPP模式時(shí)，需滿(mǎn)足以下條件：一是服務(wù)對象歡迎私人部門(mén)的加入；二是潛在私人部門(mén)之間要有競爭，有競爭才能降低成本并提高效率；三是對私人部門(mén)的參與不能存在法規管制；四是產(chǎn)出可以被簡(jiǎn)單度量和定價(jià)；五是通過(guò)與私人部門(mén)合作，可帶動(dòng)社會(huì )投資。
5.選擇合作對象
通過(guò)引入合作伙伴，既能引進(jìn)資金，又能引進(jìn)先進(jìn)機制。在選擇私人合作伙伴時(shí)，公共部門(mén)要堅持兩個(gè)原則：一要市場(chǎng)化，通過(guò)公開(kāi)、公平、公正的方式招標；二是規范化，通過(guò)明確合作伙伴的基本條件，保證合作對象的經(jīng)濟實(shí)力和專(zhuān)業(yè)水平。在引入私人部門(mén)時(shí)，判斷的標準既要看重其資金的性質(zhì)、來(lái)源，還要考察它的資金實(shí)力、社會(huì )影響、品牌和管理，盡力促進(jìn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理機制的創(chuàng )新。
6.政府監管
政府全過(guò)程參與PPP項目，需履行監管職能。要通過(guò)監管確定承諾機制，保證企業(yè)資產(chǎn)的安全性，降低融資成本，并給企業(yè)建立投資激勵機制。政府監管必須能夠保證企業(yè)生產(chǎn)或運營(yíng)的可持續性，讓接受監管的企業(yè)獲得足夠收益，覆蓋運營(yíng)成本，保證企業(yè)按時(shí)回收固定成本。
7.風(fēng)險管控
從國內PPP項目的實(shí)施情況看，大多數項目的風(fēng)險分擔機制不夠成熟，經(jīng)濟收益確定性不高，難與國際接軌，導致項目財務(wù)成本較高；對資本金比例要求較高，無(wú)法實(shí)現較高杠桿率；需股東提供連帶擔保，難以實(shí)現無(wú)追索或有限追索；與國際市場(chǎng)相比，融資成本較高等。因此迫切需要建立公平、有效的風(fēng)險分擔機制，投資人承擔建設、經(jīng)營(yíng)等風(fēng)險，超出投資人控制范圍的風(fēng)險應由政府成立專(zhuān)門(mén)機構來(lái)承擔，以實(shí)現PPP項目的效率和效能最大化。