張旭東：87號令體現政采重要立法調整
2017年07月25日 08:50 來(lái)源：中國政府采購報 【打印】
近日，財政部發(fā)布第87號部長(cháng)令，對《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部令第18號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)18號令）進(jìn)行了修訂，修訂后的《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)87號令）將于2017年10月1日起施行。18號令在政府采購法律法規體系中占有特殊地位，長(cháng)期以來(lái)，其對規范政府采購貨物和服務(wù)招標投標行為發(fā)揮了積極作用。但隨著(zhù)國家各項改革的不斷深化，以及政府采購實(shí)踐活動(dòng)的不斷發(fā)展，對18號令適時(shí)進(jìn)行修訂完善成為大勢所趨。財政部相關(guān)司局早在數年前就著(zhù)手啟動(dòng)相關(guān)工作，筆者作為地方財政部門(mén)工作人員，有幸參與了部分工作，現結合自身經(jīng)歷和感受談三方面問(wèn)題。
一、浙江等地參與18號令修訂的情況
為配合《政府采購法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）出臺，完善政府采購招標投標相關(guān)規則，財政部國庫司提前規劃，從2013年開(kāi)始啟動(dòng)18號令的修訂工作。在此過(guò)程中，浙江等地在兩個(gè)階段密切參與了修訂工作。
第一階段：中央委托地方立法調研，起草初稿。為使修訂工作更加貼近實(shí)際操作，由國庫司發(fā)函委托浙江省財政廳、深圳市財政委牽頭，會(huì )同湖北、云南、貴州省財政廳調研起草修訂建議稿。2013年8月24日-25日，在云南昆明舉辦首次修訂工作座談會(huì )，國庫司政府采購管理一處負責同志及上述省、市財政部門(mén)有關(guān)同志參加會(huì )議，會(huì )議總結了18號令在貫徹執行中取得的經(jīng)驗和存在的問(wèn)題，討論了修訂工作的指導思想、重點(diǎn)內容，并對下一步修訂的具體要求和任務(wù)分工進(jìn)行了部署落實(shí)。2014年2月，上述五地財政部門(mén)在充分征求采購人、集中采購機構、專(zhuān)家、供應商意見(jiàn)的基礎上，完成有關(guān)章節修訂工作，并由深圳市財政委完成第一次統稿。2014年3月-10月，由浙江省財政廳在此基礎上進(jìn)行第二次統稿，形成18號令修訂建議稿初稿，期間赴北京向國庫司政府采購管理一處負責同志匯報2次，列席《條例》起草座談會(huì )1次，并根據《條例》立法動(dòng)向和相關(guān)意見(jiàn)對初稿條文作了較大幅度調整。2015年3月，浙江省財政廳根據頒布實(shí)施的《條例》，對部分條文作了調整，形成了修訂建議稿。
第二階段：財政部國庫司組織工作小組集中修改。2015年5月11日-15日，由財政部國庫司召集浙江省財政廳及參與《條例》起草工作的有關(guān)同志，在浙江德清舉辦了第二次修訂工作座談會(huì )。在修訂建議稿的基礎上，分章節負責，然后逐條集體討論，對修訂建議稿又作了較大的修改。
二、修訂體現的原則
18號令的修訂緊緊圍繞貫徹黨的十八屆三中、四中全會(huì )決定精神，積極落實(shí)“十三五”發(fā)展的新理念和“放管服”改革的新舉措，著(zhù)眼于優(yōu)化政府采購交易規則、加強采購活動(dòng)中的權力制約、落實(shí)采購政策功能、完善政府采購監管機制，積極推動(dòng)政府采購管理從程序導向型向結果導向型變革。筆者認為，本次修訂很好地貫徹了以下原則：
1.依法修訂。修訂堅持在《政府采購法》及其實(shí)施條例等上位法的體例和框架內進(jìn)行，對18號令本身的一些自創(chuàng )規定進(jìn)行了修訂。這些自創(chuàng )規定，有些涉嫌與上位法不符或超越權限，如18號令第十一條第三款關(guān)于集中采購機構的表述涉嫌與《政府采購法》第十六條第二款規定不符，第七十五條對中標供應商拒絕簽訂、履行合同等情形設置“在一至三年內禁止參加政府采購活動(dòng)”的處罰舉措涉嫌超越規章關(guān)于行政處罰的設置權限；有些規定實(shí)踐中難以操作，如18號令第四十八條關(guān)于以選擇性方式確定評標專(zhuān)家需要市級以上財政部門(mén)批準的規定。對于上述兩類(lèi)情形，均結合實(shí)際予以修訂。
2.全面修訂，突出重點(diǎn)。本次修訂不僅與《條例》、《招標投標法實(shí)施條例》、《政府采購非招標采購方式管理辦法》作了銜接，就采購人履約驗收、串通投標認定、選擇性確定專(zhuān)家等方面作了規定，而且吸收了《財政部關(guān)于進(jìn)一步規范政府采購評審工作有關(guān)問(wèn)題的通知》（財庫〔2012〕69號）等有關(guān)規范性文件的重要內容。同時(shí)，為節省條文，將主要筆墨用在招標、投標、評標規則上，對于專(zhuān)家管理、法律責任等內容已有或可由專(zhuān)門(mén)辦法規范的內容不作展開(kāi)，也不再簡(jiǎn)單重復《政府采購法》及其實(shí)施條例的具體條款。
3.堅持問(wèn)題導向。修訂立足于解決政府采購領(lǐng)域的突出問(wèn)題，積極回應社會(huì )關(guān)切。針對“天價(jià)采購”、“豪華采購”、質(zhì)次價(jià)高等問(wèn)題，細化落實(shí)了采購需求責任，規定了采購需求的具體內容，采購人確定采購需求前應就采購標的的市場(chǎng)技術(shù)或服務(wù)水平、供應、價(jià)格等情況進(jìn)行市場(chǎng)調查等。同時(shí)強調，采購人應對采購項目進(jìn)行驗收，應對中標人違反合同行為追究違約責任。針對采購效率低的問(wèn)題，專(zhuān)門(mén)設計了邀請招標的非公告征集供應商的方式，新設了重新組建評標委員會(huì )進(jìn)行評標的規定。為了降低供應商交易成本，規定一般不得要求投標人提供樣品、資格預審文件應免費提供等。
三、87號令的重大創(chuàng )新和完善
1.激活邀請招標方式。
《政府采購法》規定邀請招標應當從符合資格條件的供應商中通過(guò)隨機方式選擇三家以上發(fā)出邀請。18號令在《政府采購法》的基礎上，又增加了條件，即必須發(fā)布公告征集供應商，剝奪了采購人的自主選擇權，且使邀請招標的程序比公開(kāi)招標更復雜，導致邀請招標在實(shí)踐中較少被采用。
而87號令規定，采用邀請招標方式的，除公告征集外，還可通過(guò)從省級以上人民政府財政部門(mén)建立的供應商庫中選取、采購人書(shū)面推薦兩種方式產(chǎn)生符合資格條件的供應商名單，并從中隨機抽取3家以上供應商向其發(fā)出投標邀請書(shū)。這大大增加了采購人的自主權，從根本上變革了18號令的僵化規定，為邀請招標方式注入新活力。
2.突出采購人的主體責任。
采購人是政府采購活動(dòng)的第一責任人，本次修訂突出強調了采購人的“三個(gè)責任”。一是需求管理責任。87號令第十條規定，采購人應當對采購標的的市場(chǎng)技術(shù)或者服務(wù)水平、供應、價(jià)格等情況進(jìn)行市場(chǎng)調查，根據調查情況、資產(chǎn)配置標準等科學(xué)、合理地確定采購需求，進(jìn)行價(jià)格測算。二是履約管理責任。規定采購人應及時(shí)對采購項目進(jìn)行驗收。對于中標人違反采購合同約定的行為，采購人應及時(shí)處理，依法追究其違約責任。三是內控管理責任。87號令第六條規定，采購人應當按照行政事業(yè)單位內部控制規范要求，建立健全本單位政府采購內部控制制度，在編制政府采購預算和實(shí)施計劃、確定采購需求、組織采購活動(dòng)、履約驗收、答復詢(xún)問(wèn)質(zhì)疑、配合投訴處理及監督檢查等重點(diǎn)環(huán)節加強內部控制管理。
同時(shí)，為實(shí)現權責一致，在多個(gè)方面“還權于采購人”，發(fā)揮采購人的主觀(guān)能動(dòng)性。如，邀請招標方式中賦予采購人推薦或在供應商庫中選擇潛在投標人的權利；明確特殊情形下，經(jīng)主管預算單位同意，采購人可自行選定評標專(zhuān)家；無(wú)論是邀請招標中對潛在投標人進(jìn)行資格預審，還是公開(kāi)招標中對投標人進(jìn)行資格審查，都由采購人或其委托的代理機構負責。
3.保障供應商權利。
首先，增加透明度，擴大供應商知情權和參與權。主要是加強過(guò)程公開(kāi)、深化結果公開(kāi)、提升投標人參與權三方面。
87號令第二十條規定采購文件中應當公開(kāi)采購預算，設定最高限價(jià)的，還應當公開(kāi)最高限價(jià)。實(shí)踐中，采購預算曾一度作為保密內容，在支持者看來(lái)，這一做法似乎可能最大程度促進(jìn)競爭。但實(shí)際上采購預算保密性較差，由于制度上不公開(kāi)，投標人存在獲悉信息能力的差異，反而影響了公平競爭。本次修訂從制度上規定了采購預算和最高限價(jià)公開(kāi)，增加了采購透明度。
87號令第六十九條對中標結果公告進(jìn)行了細化規定，要求采購人或者采購代理機構應當告知未通過(guò)資格審查的投標人本人其未通過(guò)的原因；采用綜合評分法評審的，還應當告知未中標人本人的評審得分與排序；同時(shí)規定，邀請招標采用書(shū)面推薦方式產(chǎn)生符合資格條件的潛在投標人的，還應當將所有被推薦供應商名單和推薦理由隨中標結果一并公告。
第七十四條規定，經(jīng)采購人邀請，其他投標人可以參與采購項目驗收，其驗收意見(jiàn)作為驗收書(shū)的參考資料一并存檔。
其次，降低供應商交易成本，包括降低財務(wù)成本和提供程序便利兩方面。
在降低財務(wù)成本方面，規定資格預審文件應免費提供；明確規定除特殊情況外采購人不得要求投標人提供樣品，確需提供的應當在采購活動(dòng)結束后及時(shí)退還；要求采購單位按期退還投標保證金，逾期將支付資金占用費；終止招標的應退還招標文件費用和所收取的投標保證金及其在銀行產(chǎn)生的孳息。
在提供程序便利方面，允許投標人不參加開(kāi)標；允許投標人在投標截止時(shí)間前補正投標文件，在評審期間根據評標委員會(huì )要求作出澄清和修正；規定中標人的投標保證金可轉為履約保證金。
4.優(yōu)化交易規則。
一是規定采購人可在采購預算額度內設置最高限價(jià)，但應在采購文件中公開(kāi)。二是要求采購需求應明確、完整，并詳細規定了采購需求應當包括的內容。三是明確了終止招標的后續處理辦法。四是從促進(jìn)實(shí)質(zhì)競爭角度出發(fā)，增加了以下四方面規定：對于提供同品牌產(chǎn)品的不同投標人，只認定一家參加評標或只有一家投標人有中標資格；對設置投標人資格要求進(jìn)行限制，不得將投標人的注冊資本、資產(chǎn)總額、營(yíng)業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤、納稅額等規模條件作為資格要求或者評審因素，也不得通過(guò)將除進(jìn)口貨物以外的生產(chǎn)廠(chǎng)家授權、承諾、證明、背書(shū)等作為資格要求，對投標人實(shí)行差別待遇或者歧視待遇；借鑒《招標投標法實(shí)施條例》，明確了視為投標人串通投標的六種情形；規定采購人應當加強本單位政府采購招標活動(dòng)內控管理，不得向供應商索要或者接受其給予的贈品、回扣或者與采購無(wú)關(guān)的其他商品、服務(wù)。五是明確開(kāi)標記錄制度。經(jīng)參加開(kāi)標的各投標人代表和相關(guān)工作人員簽字確認后隨采購文件一并存檔。投標人代表對開(kāi)標過(guò)程和開(kāi)標記錄有疑義，應當場(chǎng)提出詢(xún)問(wèn)。六是加強監督手段，規定應當對開(kāi)標、評標現場(chǎng)活動(dòng)進(jìn)行全程錄音錄像，音像資料作為采購文件一并存檔。七是補充了公開(kāi)招標公告、資格預審公告、招標文件、資格預審文件的內容，增加了提供招標文件、資格預審文件的期限，以及投標有效期的規定。
5.完善評標規則和評分因素。
首先，厘清專(zhuān)家定位。政府采購評審專(zhuān)家的作用在于替采購人在技術(shù)、服務(wù)上進(jìn)行把關(guān)。但由于18號令把“供應商資格審查”作為評審的一項內容，導致實(shí)踐中，評審專(zhuān)家熱衷于“審查資格”，而不是“審查技術(shù)和服務(wù)”，背離了政府采購設立專(zhuān)家評審制度的初衷。根據《政府采購法》第二十三條，供應商資格的審查權歸屬于采購人，把供應商資格審查交給以專(zhuān)家為主的評標委員會(huì )既不科學(xué)也不合法。因此，本次修訂正本清源，將“投標人資格審查”從評標中剝離出來(lái)，交由采購人行使，評標專(zhuān)家則回歸其本職，主要對投標文件是否符合技術(shù)、服務(wù)需求進(jìn)行評審。同時(shí)，為保障評審公正，規定評標專(zhuān)家不得參加開(kāi)標活動(dòng)。
其次，新設重新評標制度。評標委員會(huì )組成不合法、評標過(guò)程中擅離職守、發(fā)表傾向性意見(jiàn)、記錄復制或者帶走評標資料……這些都是在評標過(guò)程中可能發(fā)生的違法情形，但與投標人無(wú)關(guān)。在原來(lái)的法律環(huán)境下，發(fā)生上述情形，應當認定采購過(guò)程違法，重新開(kāi)展采購活動(dòng)。這對無(wú)辜的投標人來(lái)說(shuō)，增加了交易成本，為別人的錯誤買(mǎi)單。對此，87號令新設第六十七條，規定評標委員會(huì )或者其成員存在特定情形導致評標結果無(wú)效的，采購人、采購代理機構可以重新組建評標委員會(huì )進(jìn)行評標，并書(shū)面報告本級財政部門(mén)，但采購合同已經(jīng)履行的除外。
再次，規范評分因素。一是規定評分因素的設定應當與投標人所提供貨物服務(wù)的質(zhì)量相關(guān)，包括投標報價(jià)、技術(shù)或服務(wù)水平、履約能力、售后服務(wù)等。資格條件不得作為評分因素。同時(shí)規定評分因素應當細化和量化，且與相應商務(wù)條件和采購需求對應。商務(wù)條件和采購需求指標有區間規定的，評分因素也應當量化到區間。二是價(jià)格分設下限不設上限。規定采用綜合評分法的，貨物項目的價(jià)格分值占總分值的比重不得低于30%；服務(wù)項目的價(jià)格分值占總分值的比重不得低于10%。
最后，完善評標規則。一是明確了采購人或代理機構組織評標的具體職責。二是補充了評標委員會(huì )成員缺席、回避或者健康等特殊原因導致評標委員會(huì )組成不符合規定情形的處理辦法。三是補充了評標委員會(huì )爭議處理機制和評標委員會(huì )禁令。四是對評標結果匯總完成后允許修改評標結果的情形和程序作了規定。五是調整評標結果排名規則，廢除了18號令關(guān)于按照技術(shù)指標優(yōu)劣排名的規定。
作者系浙江省財政廳政府采購監管處副處長(cháng)、青海省海西州財政局副局長(cháng)（援青）