于安：引入社會(huì )資本須處理好兩大管理關(guān)系
2016年05月31日 09:06 來(lái)源：中國政府采購報 【打印】
研究政府采購及其相關(guān)領(lǐng)域，是一個(gè)明智的選擇。政府采購有著(zhù)很強的學(xué)科交叉性，學(xué)習和研究的成本都可能高于其他同類(lèi)題目，這就使一些人望而卻步或者半途而廢?！墩少彿ā芬呀?jīng)頒布實(shí)施很多年了，但從法學(xué)界來(lái)看，愿意專(zhuān)門(mén)投入精力來(lái)研究的人，仍然與這個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展需求不相適應。一個(gè)重要原因在于，政府采購需要在理論基礎方面具備復合型。政府采購的目的是政府利用市場(chǎng)來(lái)提高資金使用效率，包含公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)的結合。從法律上來(lái)講，這種合作涉及公法與私法的交叉，重點(diǎn)是把大量的私法規則引入到公共領(lǐng)域中來(lái)。在公私合作關(guān)系上，政府采購比現在的PPP有更長(cháng)遠的經(jīng)歷，PPP項目很難割斷與政府采購的關(guān)聯(lián)性。研究政府采購的成本，可能比單獨學(xué)習公法或單獨學(xué)習私法的題目要高出很多。所以，對參加全國大學(xué)生政府采購論壇和全國公共采購博士生論壇，以及研究政府采購及其相關(guān)領(lǐng)域的同學(xué)們，我有理由贊賞各位的選擇，有理由祝賀大家取得的學(xué)習進(jìn)步。因為你們確實(shí)付出了比別人更多的努力才能進(jìn)入這個(gè)領(lǐng)域，并做出了研究成果。
今后公共部門(mén)職能的實(shí)現，可能會(huì )越來(lái)越多地利用市場(chǎng)機制。政府采購是一個(gè)開(kāi)頭，而且是一個(gè)成功的開(kāi)頭。以后政府的職能尤其是公共服務(wù)職能如何實(shí)現？政府可能會(huì )像現在所做的，選一個(gè)服務(wù)的提供者，政府部門(mén)來(lái)做規劃和監督，但不再是生產(chǎn)者。所以，如果你愿意在公共部門(mén)工作，或是關(guān)注公共部門(mén)而選擇了政府采購這個(gè)研究領(lǐng)域，我想你是有遠見(jiàn)的。因為這就是公共部門(mén)的未來(lái)。
引入社會(huì )資本中資本管理與經(jīng)營(yíng)管理的關(guān)系，是一個(gè)值得注意的題目，如果大家要來(lái)研究政府采購及其相關(guān)領(lǐng)域的話(huà)。凡是借助市場(chǎng)的企業(yè)力量實(shí)現公共服務(wù)目標，都會(huì )涉及到這一題目。不過(guò)目前對此的關(guān)注度不夠，可能存有對市場(chǎng)的某種盲目信任，從而忽視了需要防范和規制的市場(chǎng)負面作用。本屆政府2013年后提出了兩個(gè)與政府采購相關(guān)的重要命題，一個(gè)是向社會(huì )采購公共服務(wù)，另一個(gè)是在基礎設施、公用事業(yè)和公共服務(wù)領(lǐng)域廣泛推行政府與社會(huì )資本合作。政府采購這兩年最大的進(jìn)展，可能就是這兩個(gè)方面的延伸，其中一個(gè)必須很好處理的問(wèn)題就是資本管理與經(jīng)營(yíng)管理的關(guān)系。對此我提出的議題，是關(guān)于資本管理與經(jīng)營(yíng)管理兩者的分離問(wèn)題。
私人資本或社會(huì )資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，并不是、也沒(méi)有、并不愿改變它的商業(yè)屬性，而且在制度上堅持它的商業(yè)屬性。投資者仍然按照商業(yè)原則計算其收益并納入回報機制。即使存在政府投資，但是在制度上堅持是小股東地位，社會(huì )投資仍然是主導的，PPP的項目貸款仍然按照商業(yè)原則支付利率。對于投資人的商業(yè)期望，雖然受到項目公司特定目的的限制，整個(gè)資本管理的原則是商業(yè)化的，因此資本侵犯社會(huì )和公共利益的可能性是不可避免的。利用商業(yè)資本回報機制的激勵作用，與防范商業(yè)資本的侵害堅持公共服務(wù)的公益性是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面。如果對于商業(yè)資本的營(yíng)利活動(dòng)不給予有效規制，公共服務(wù)的公益性可能受到損害。所以需要在管理上和法律上認真考慮，引入社會(huì )資本承擔本來(lái)由政府提供和生產(chǎn)的公共服務(wù)時(shí)，是不是需要把資本管理和經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理嚴格地區分開(kāi)來(lái)。
資本管理與經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理的分離，必須實(shí)行制度性分離和經(jīng)營(yíng)管理團隊的雙重分離?？梢约僭O一下，如果公共服務(wù)的提供者同時(shí)負擔資本管理的職責，由于資本管理是公共服務(wù)存在的物質(zhì)基礎和基本條件，那么他一定會(huì )不可避免地把資本管理的營(yíng)利原則置于首要位置，他完全有可能口是心非地把公共服務(wù)的既定標準服從于其營(yíng)利活動(dòng)。所以，即使是一個(gè)受過(guò)很好教育、有很高職業(yè)素養的高級專(zhuān)家，也會(huì )為規則指引和管理崗位支配而墮落為一個(gè)唯利是圖的拜金主義信徒，他的基本良知和職業(yè)操守也會(huì )被商業(yè)營(yíng)利原則裁剪而所剩無(wú)幾。尤其是當他通過(guò)履行管理職務(wù)來(lái)指引其公共服務(wù)提供者團隊時(shí)，就有可能從根本上來(lái)改變和扭曲公共服務(wù)屬性。
PPP已經(jīng)進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域。引入社會(huì )資本后的根本問(wèn)題是不能根據投資人意愿來(lái)改變公共服務(wù)的屬性，所以相關(guān)制度設計必須是充分利用社會(huì )資本的效率因素，保障公共服務(wù)的標準和保護公共利益。在公共服務(wù)領(lǐng)域中，醫療和教育是最容易受到資本負面作用侵蝕而難以用金錢(qián)平衡的。這兩者一個(gè)涉及人的健康和生命，一個(gè)涉及人的意志健全和職業(yè)技能，我們有理由把醫療和教育作為典范來(lái)研究資本管理與經(jīng)營(yíng)管理分離的原則。更由于這兩個(gè)領(lǐng)域的一些管理措施受到很多非議，我們也有理由把他們的經(jīng)驗作為研究借鑒，雖然他們的做法被無(wú)原則地冠以所謂“自主權”。他們業(yè)已經(jīng)歷過(guò)的教育產(chǎn)業(yè)化和公共醫療市場(chǎng)化或者自收自支，就是一個(gè)去公益化的過(guò)程，我們不希望在引入PPP中重復這一令人不快的過(guò)程。
回顧一下現實(shí)，公立醫院把經(jīng)濟核算制適用于一線(xiàn)醫療科室，一個(gè)有高級臨床醫療技術(shù)的醫師擔任科室主任，不但負責全科室和他本人醫療工作的服務(wù)質(zhì)量，還要負責保障科室的病床周轉率和本部門(mén)獎金創(chuàng )收的職責，他如何在這兩者之間進(jìn)行優(yōu)先性選擇？怎么能夠完全按照醫療服務(wù)標準來(lái)治病救人？怎么能夠保證自己是一個(gè)醫療人員，而不成為一個(gè)圖財害命的資本盈利的工具？事實(shí)上我們耳聞目睹或者親身經(jīng)歷，在醫療一線(xiàn)擔負醫療和管理雙重身分的高級專(zhuān)家確實(shí)出現過(guò)喪心病狂地圖財害命的行為。這種良知泯滅和操守喪盡的人格扭曲，不能不認為與所謂自主權的濫用相關(guān)聯(lián)。
如果把公共服務(wù)完全服從于資本營(yíng)利的需要，那么無(wú)論怎樣的機制都會(huì )喪失合法性，而且可能進(jìn)一步演化成嚴重的社會(huì )問(wèn)題。我希望大家關(guān)注這個(gè)題目，使公共服務(wù)領(lǐng)域引入社會(huì )資本的工作得到正確的發(fā)展，而不使它成為產(chǎn)生各種社會(huì )問(wèn)題的溫床。
?。ū疚臑樽髡咴诘谌龑萌珖髮W(xué)生政府采購論壇暨第二屆全國公共采購博士生論壇上的演講內容摘編，有刪節）