何紅鋒：政府采購社會(huì )資本合作伙伴的方式
2016年04月29日 08:51 來(lái)源：中國政府采購報 【打印】
——兩階段招標方式與最佳價(jià)值中標法分析
兩階段招標方式
聯(lián)合國國際貿易法律委員會(huì )2003年7月通過(guò)的《私人融資基礎設施項目示范立法條文》示范條款第10條建議，政府采購社會(huì )資本合作伙伴可以采取“兩階段招標”的方式，選擇最佳的社會(huì )資本合作伙伴。兩階段招標適用于如下情況：當政府部門(mén)不能在招標文件中以某種方式描述出項目的詳細說(shuō)明，如項目的具體特征、履行的具體要求、融資的具體安排、合同的具體條款等，或者政府部門(mén)的描述不夠詳細、不夠精確，以至于投標人不能根據該招標文件作出最終投標，則政府部門(mén)應該采取兩階段招標的方式。
顧名思義，兩階段招標方式包括兩個(gè)階段：第一階段是技術(shù)投標，第二階段是商務(wù)投標。在第一階段，政府部門(mén)通過(guò)公開(kāi)招標或邀請招標的方式，在招標文件中，要求所有投標人就項目的詳細說(shuō)明、履行的具體要求、融資的具體安排、合同的具體條款等內容向政府部門(mén)投標；政府部門(mén)組成評標委員會(huì )，與各投標人討論招標文件、投標文件及相關(guān)資料中涉及的問(wèn)題。這個(gè)過(guò)程其實(shí)是政府部門(mén)請求社會(huì )資本投標人幫助制定符合其要求的招標文件的過(guò)程。政府部門(mén)欲實(shí)施PPP項目，但是由于自身在專(zhuān)業(yè)知識、技術(shù)能力、人力資源等方面的不足，不能提出符合其要求的招標文件，所以通過(guò)兩階段招標的方式，在第一階段，采取技術(shù)招標，招標在該PPP項目建設方面有實(shí)力的社會(huì )資本，利用他們的專(zhuān)業(yè)知識與技術(shù)能力，綜合各個(gè)投標人提出的技術(shù)方案，最終制定出包含PPP項目各項任務(wù)詳細說(shuō)明的招標文件。
在第二階段，政府部門(mén)向參加第一階段投標的所有投標人發(fā)布通過(guò)第一階段制定的招標文件，各投標人根據該招標文件，提出包含PPP項目的具體特征、履行安排、融資安排、具體合同條款等內容的最終投標文件，政府部門(mén)組成評標委員會(huì )對各投標人的最終投標進(jìn)行評比，確定最佳的社會(huì )資本合作伙伴。第二階段的招標類(lèi)似于只有一階段的招標的全過(guò)程。由于技術(shù)問(wèn)題已在第一階段解決了，第二階段往往涉及投標人對項目的報價(jià)問(wèn)題，因此第二階段被稱(chēng)為商務(wù)投標。但是，在PPP項目的招投標中，報價(jià)雖然是重要因素，卻不是決定性因素，第二階段不僅僅考察項目的報價(jià)問(wèn)題，而是綜合考察各投標人整體的PPP執行方案，因為PPP項目涉及項目的融資、設計、建設、運營(yíng)、維護和管理等多個(gè)環(huán)節，各投標人如何制定PPP項目各個(gè)環(huán)節的具體安排和合同的具體條款，是政府部門(mén)最關(guān)心的問(wèn)題。
最佳價(jià)值中標法
通過(guò)兩階段招標方式采購社會(huì )資本合作伙伴時(shí)，應采用最佳價(jià)值中標法（又稱(chēng)最經(jīng)濟有利中標法）來(lái)確定中標人，而不是最低價(jià)中標法。對于選擇社會(huì )資本合作伙伴來(lái)說(shuō)，最低價(jià)中標法并非最好的評標辦法，在長(cháng)期的合作關(guān)系中，一個(gè)合作伙伴的最佳價(jià)值是至關(guān)重要的。
當政府部門(mén)為了開(kāi)展設計-建造項目或設計-建造-運營(yíng)等項目而選擇社會(huì )資本合作伙伴時(shí)，政府部門(mén)希望社會(huì )資本合作伙伴能夠創(chuàng )造性地滿(mǎn)足項目需求，因而鼓勵使用最佳價(jià)值中標法。這是因為，對一個(gè)項目來(lái)說(shuō)，構成“價(jià)值”的因素包括但不限于項目設計、項目交付時(shí)間安排、創(chuàng )新性、專(zhuān)業(yè)人士、項目融資等。最佳價(jià)值中標法就是綜合PPP項目的所有價(jià)值因素，以此作為評判標準，對所有投標人的項目方案的各項價(jià)值因素進(jìn)行綜合評比，選擇綜合價(jià)值因素最佳的投標人作為社會(huì )資本合作伙伴的方法。
當政府部門(mén)決定采用PPP模式為公眾提供基礎設施或公共服務(wù)時(shí)，下一步就是找到合適的社會(huì )資本合作伙伴。在作出決定時(shí)，政府部門(mén)必須將獲取最佳價(jià)值貫穿于采購的全過(guò)程，而不是僅僅追求最低價(jià)格。為創(chuàng )造競爭性的公平的采購環(huán)境，政府部門(mén)應將“最佳價(jià)值”適用于采購程序的各個(gè)階段，包括資格預審、評標等。
歐盟2014年公共采購指令第67條和歐盟2014年公用事業(yè)采購指令第82條都著(zhù)重強調了最經(jīng)濟有利中標法，廢除了歐盟2004年公共采購指令中規定的最低價(jià)中標法。歐盟2014年采購指令規定，在不損害國家法律、法規或行政規章對公共產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格及報酬的規定的情況下，公共部門(mén)應將采購合同授予最經(jīng)濟有利的投標人。
從政府部門(mén)的角度來(lái)看，最經(jīng)濟有利中標法總體上來(lái)說(shuō)應以?xún)r(jià)格和成本為基礎，使用成本有效性的方法，例如項目的全生命周期成本分析，對與合同標的密切相關(guān)的質(zhì)量、環(huán)境、社會(huì )等方面的標準進(jìn)行性?xún)r(jià)比評估。最經(jīng)濟有利的具體評判標準應與PPP合同標的密切相連，這些具體標準有：質(zhì)量標準，包括技術(shù)優(yōu)勢、美學(xué)特性、功能特性、可獲取性、適用于所有用戶(hù)的設計、社會(huì )特性、環(huán)境特性、創(chuàng )新性及交易條件；組織標準，即委任履行合同的工作人員的資質(zhì)和經(jīng)驗，因為工作人員的資質(zhì)和經(jīng)驗對合同的履行具有重要影響；售后服務(wù)和技術(shù)援助標準，含供應期日、供應程序、供應期間或完成期間在內的供應條件，供應擔保方面的承諾。
雖然歐盟指令中規定的最經(jīng)濟有利中標法與最佳價(jià)值中標法名稱(chēng)不同，但從本質(zhì)上來(lái)看，二者均要求綜合考察投標方案中PPP項目實(shí)施和PPP合同安排的各個(gè)因素的價(jià)值，從中選出綜合價(jià)值因素最優(yōu)的、最經(jīng)濟有利的投標人作為社會(huì )資本合作伙伴。
我國《政府采購法實(shí)施條例》第三十四條規定，綜合評分法為“投標文件滿(mǎn)足招標文件全部實(shí)質(zhì)性要求且按照評審因素的量化指標評審得分最高的供應商為中標候選人的評標方法”。從相關(guān)法律法規對綜合評分法的界定來(lái)看，綜合評分法本質(zhì)上與最佳價(jià)值中標法是一致的，即對投標人提供方案的各項指標進(jìn)行綜合評判，從中選出綜合評分最高的，也即具有最佳價(jià)值或最經(jīng)濟有利的中標人。但是，在具體評標標準的細節上應注重與PPP合同標的密切相連。
?。?span style="text-align: start;">張春玲 何紅鋒 南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院）