應松年：政府購買(mǎi)法律服務(wù) 借力“外腦”依法決策
2016年03月28日 09:18 來(lái)源：中國政府采購報 【打印】
應松年
1936年生，浙江寧波人，著(zhù)名法學(xué)家，中國政法大學(xué)終身教授。曾任中國行政法學(xué)研究會(huì )會(huì )長(cháng)、國家行政學(xué)院法學(xué)部主任，第九、十屆全國人大代表，全國人大內務(wù)司法委員會(huì )委員。
3月22日，中央全面深化改革領(lǐng)導小組第二十二次會(huì )議審議通過(guò)《關(guān)于推行法律顧問(wèn)制度和公職律師公司律師制度的意見(jiàn)》，其中強調，在黨政機關(guān)、人民團體、國有企事業(yè)單位普遍建立法律顧問(wèn)制度和公職律師、公司律師制度，是落實(shí)全面依法治國的重要舉措。要堅持從實(shí)際出發(fā)，選擇符合實(shí)際的組織形式、工作模式、管理辦法，突出重點(diǎn)、分類(lèi)施策，體現科學(xué)性、針對性、可操作性，積極穩妥組織實(shí)施。要重視發(fā)揮法律顧問(wèn)和公職律師、公司律師作用，健全相關(guān)工作規則，嚴格責任制。
在此之前，政府法律顧問(wèn)制度就已是法治政府建設中的關(guān)鍵詞。黨的十八屆三中全會(huì )《決定》要求“普遍建立政府法律顧問(wèn)制度”，十八屆四中全會(huì )《決定》提出：“積極推行政府法律顧問(wèn)制度，建立政府法制機構人員為主體、吸收專(zhuān)家和律師參加的法律顧問(wèn)隊伍，保證法律顧問(wèn)在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用?！?015年12月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設實(shí)施綱要（2015－2020年）》也再次對建立政府法制機構人員為主體、吸收專(zhuān)家和律師參加的法律顧問(wèn)隊伍提出明確要求。李克強總理在今年《政府工作報告》中，明確提出“積極推行政府法律顧問(wèn)制度”。
近年來(lái)，不少地方圍繞政府購買(mǎi)法律服務(wù)進(jìn)行了探索，并取得了一些成果。廣東省在《2013年政府集中采購目錄及限額標準》中已明確把“法律服務(wù)”列入政府集中采購目錄，上海、浙江、湖南、安徽等地也相繼對政府購買(mǎi)律師服務(wù)做出具體規定。
日前，就普遍建立法律顧問(wèn)制度、政府購買(mǎi)律師服務(wù)等問(wèn)題，本報記者采訪(fǎng)了曾經(jīng)擔任第九、十屆全國人大代表和全國人大內務(wù)司法委員會(huì )委員的中國政法大學(xué)終身教授、著(zhù)名法學(xué)家應松年。
政府法律顧問(wèn)制度“普遍建立”意義深遠
《中國政府采購報》：應老，您好！您是新中國行政法學(xué)科的開(kāi)創(chuàng )者和奠基人，法治政府建設是您一直關(guān)注的領(lǐng)域。您如何理解“普遍建立政府法律顧問(wèn)制度”？此項制度的建立對建設法治國家、法治政府有什么重要意義？ 應松年：如果就制度本身來(lái)說(shuō)，法律顧問(wèn)其實(shí)并不是一件新鮮的事。最早是企業(yè)聘法律顧問(wèn)，為了維護權益，更好地參與市場(chǎng)活動(dòng)。近十多年來(lái)，越來(lái)越多的地方政府和部門(mén)開(kāi)始聘法律顧問(wèn)。在深圳等地方，政府法律顧問(wèn)開(kāi)展得早，制度就比較成熟了。之所以稱(chēng)其為“新舉措”，主要是“新”在對建立政府法律顧問(wèn)制度的普遍性要求上。普遍建立法律顧問(wèn)制度，意味著(zhù)在原來(lái)建立的范圍和領(lǐng)域基礎上繼續拓展和擴大，意味著(zhù)這是對所有黨政機關(guān)、國有企業(yè)事業(yè)單位等提出的要求。
在全面依法治國的大背景下，普遍建立政府法律顧問(wèn)制度是很有必要的。它既是提高行政機關(guān)依法行政水平的標準配置，同時(shí)也是建設法治政府、法治社會(huì )的必備條件。簡(jiǎn)單地講，我們要建設法治國家、法治政府，可以要求政府工作人員特別是領(lǐng)導干部都提高法治意識，能用法治思維、法治方式履行職責，但不能期望每一個(gè)政府官員都是法律專(zhuān)家。所以，十八屆四中全會(huì )《決定》提出要建立以政府法制機構為主體，同時(shí)吸收專(zhuān)家和律師參加的政府法律顧問(wèn)隊伍。
我本人也多年從事法律顧問(wèn)工作，事實(shí)證明，黨政機關(guān)聘請法律顧問(wèn)，可以及時(shí)發(fā)現機關(guān)在制定政策文件中的法律問(wèn)題，避免日后的隱患和風(fēng)險。而且，因為有更專(zhuān)業(yè)人士從法律角度把關(guān)，還可以提高政策文件的可操作性。一些地方政府聘請法律顧問(wèn)之后，所作出的決策、所制定發(fā)布的政策文件質(zhì)量都有很大提高，這就是明顯的效果。
《中國政府采購報》：從目前我國政府法律顧問(wèn)的實(shí)際情況來(lái)看，您認為應該怎樣做到“普遍建立”？對今后各地開(kāi)展此項制度的探索實(shí)踐工作有什么建議和意見(jiàn)？
應松年：隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展、法治建設的進(jìn)步，我國法律顧問(wèn)制度建設取得了一定進(jìn)展。但是從總體上看，目前法律顧問(wèn)制度在我國還處于初建階段，實(shí)踐中急劇增加的法律事務(wù)，對完善這個(gè)制度提出了新的要求。
如何做到“普遍建立”？首先，黨政機關(guān)要帶頭建立健全法律顧問(wèn)制度，不僅是行政機關(guān)，黨委也可以聘法律顧問(wèn)。這個(gè)月初，山東省委就聘任5個(gè)人擔任省委法律顧問(wèn)，聘任30個(gè)人擔任省委法律專(zhuān)家庫成員，這些人有法學(xué)教授、也有律師。第二，公立醫院、學(xué)校等財政出資的事業(yè)單位，以及國有企業(yè)、人民團體也要結合本行業(yè)、本單位的實(shí)際情況建立法律顧問(wèn)制度。最后，其他社會(huì )團體、企業(yè)以及村委會(huì )、居委會(huì )等基層群眾自治組織應視情況逐步建立健全法律顧問(wèn)制度。
關(guān)于具體怎么做的問(wèn)題，目前中央有關(guān)部門(mén)正在研究制定具體的方案。我的建議，就是黨政機關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)、人民團體等主體結合各自的職責任務(wù)，采用不同的方式。中央提出來(lái)的“建立政府法制機構人員為主體、吸收專(zhuān)家和律師參加的法律顧問(wèn)隊伍，保證法律顧問(wèn)在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用”就是一條很好的辦法，關(guān)鍵在于落實(shí)。
目前政府設有法制辦，部門(mén)有法制處、法制科，一些地方黨委和黨委部門(mén)內部也設立了法規處、法規室。實(shí)踐證明，一個(gè)地方、一個(gè)部門(mén)有一個(gè)健全的法制機構，有一支精通法律的干部隊伍，在進(jìn)行決策、處理問(wèn)題時(shí)為領(lǐng)導把關(guān)，可以降低風(fēng)險，減少失誤，還能為領(lǐng)導省出很多時(shí)間和精力。事業(yè)單位、國有企業(yè)的法制機構，同樣也是很好的參謀、助手和法律顧問(wèn)。
隨著(zhù)涉法事務(wù)增加、機構編制有限，黨政機關(guān)、國有企事業(yè)單位內部的法制機構有時(shí)候會(huì )顯得力不從心。這個(gè)時(shí)候，通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)的方式，聘用律師、專(zhuān)家學(xué)者作為法律顧問(wèn)就是一項很好的選擇。借用法律的“外腦”，實(shí)際上是借力專(zhuān)業(yè)人員的法治思維和法律知識。除了專(zhuān)業(yè)水平和經(jīng)驗之外，外聘的法律顧問(wèn)還有一個(gè)更重要的作用，就是他們可以站在更加客觀(guān)中立的角度上分析、研判問(wèn)題，直言不諱地向黨政領(lǐng)導說(shuō)明利弊，而有些事情往往是黨政機關(guān)的法制機構工作人員不方便說(shuō)，或者說(shuō)起來(lái)有顧慮的。
完善購買(mǎi)制度 明確服務(wù)標準
《中國政府采購報》：業(yè)界認為，目前政府法律顧問(wèn)缺乏良性遴選機制，專(zhuān)業(yè)水平和服務(wù)質(zhì)量參差不齊。您認為政府等部門(mén)購買(mǎi)律師服務(wù)時(shí)，如何通過(guò)制度約束保障律師提供服務(wù)的專(zhuān)業(yè)性、獨立性？
應松年：這個(gè)問(wèn)題在一些地方和部門(mén)確實(shí)存在，早期確有一些重視法治工作的省市在開(kāi)展法律顧問(wèn)制度，但相關(guān)機制還不完善。比如說(shuō)，政府的哪些問(wèn)題需要由法律顧問(wèn)來(lái)發(fā)表意見(jiàn)，具體程序應該怎樣，通過(guò)什么形式發(fā)表意見(jiàn)等問(wèn)題都需要有明確、統一的標準。
保障律師提供服務(wù)的專(zhuān)業(yè)性、獨立性，需要推動(dòng)政府購買(mǎi)律師服務(wù)的規范化、制度化。推動(dòng)建立一整套政府購買(mǎi)律師服務(wù)的有效機制，規范政府購買(mǎi)律師服務(wù)需求評估、成本核算、招投標管理、質(zhì)量控制、績(jì)效考核、監督管理等機制。明確政府購買(mǎi)律師服務(wù)的主體、服務(wù)范圍，明確政府購買(mǎi)律師服務(wù)的種類(lèi)、性質(zhì)和內容。同時(shí)，要建立律師競業(yè)禁止和保密制度，避免法律服務(wù)利益沖突，保守在工作中接觸、知悉的國家秘密。
對于律師服務(wù)的內容，也就是政府法律顧問(wèn)參與的工作，可以說(shuō)是多方面的。最主要的是參與政府重大決策事項的分析論證，特別是重大公共項目、大額度財政資金使用等問(wèn)題的合法性、可行性論證。法律顧問(wèn)還參與法律法規規章的調研、起草與評估工作，承擔規范性文件起草以及政府投資、招商等合同的法律審核。此外，參與有關(guān)行政案件的處理，就行政許可、行政處罰、行政強制、行政復議、行政賠償等事項涉及的法律問(wèn)題提供意見(jiàn)。
堅持公開(kāi)是關(guān)鍵
《中國政府采購報》：您曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，政府采購活動(dòng)最重要的就是公開(kāi)。您認為政府購買(mǎi)法律服務(wù)過(guò)程中如何堅持公開(kāi)原則？
應松年：西方國家有句俗話(huà)，“陽(yáng)光是最好的防腐劑，路燈是最好的警察?！惫_(kāi)可以說(shuō)是法治政府建設中最重要的幾項制度之一。十八屆四中全會(huì )《決定》明確了政務(wù)公開(kāi)工作中“以公開(kāi)為常態(tài)，以不公開(kāi)為例外”的原則。也就是說(shuō)，所有的政務(wù)信息都應該公開(kāi)，除非法律另有規定。在公開(kāi)的內容上，要一體推進(jìn)決策公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)、結果公開(kāi)。只要政務(wù)信息都切實(shí)公開(kāi)了，政府的所作所為就被置于社會(huì )公眾的廣泛監督之下，腐敗就沒(méi)有了藏身之地。某地開(kāi)展一個(gè)項目建設，就因為沒(méi)有事先公開(kāi)決策，沒(méi)有通過(guò)公眾參與、專(zhuān)家論證等程序引起當地老百姓強烈不滿(mǎn)，最終只得宣布無(wú)效。其實(shí)，類(lèi)似項目在其他一些省市也有在做，就是因為當地政府怕公開(kāi)、躲躲閃閃，沒(méi)有提前溝通導致最后結果很不愉快。
對于政府購買(mǎi)律師服務(wù)本身，同樣也要按照公開(kāi)、公平、公正的原則，通過(guò)公開(kāi)招標方式，競爭擇優(yōu)，確定承接律師事務(wù)所。同時(shí)要全面公開(kāi)政府購買(mǎi)律師服務(wù)的信息，研究建立由購買(mǎi)主體、服務(wù)對象及第三方組成的評審機制，及時(shí)組織對已完成律師服務(wù)項目的結項驗收和綜合考評，評價(jià)結果向社會(huì )公布，并作為后續購買(mǎi)律師服務(wù)的重要依據。