徐煥東：新形勢下進(jìn)一步完善政采制度
2016年03月18日 09:04 來(lái)源：中國政府采購報 【打印】
步入“十三五”規劃新時(shí)期，我國社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展正在經(jīng)歷速度變化、結構優(yōu)化、動(dòng)力轉換的深刻調整，對深化政府采購制度改革、提高采購質(zhì)量和效率提出了更高的要求，特別是面對供給側結構性改革、政府資本與社會(huì )資本合作（PPP）推進(jìn)、公共資源交易平臺規范整合等一系列新情況，政府采購制度如何進(jìn)一步完善，如何積極有效應對新變化、新情況，更好地發(fā)揮其職能作用，仍然需要繼續探討和加深認識。
在當前的經(jīng)濟形勢下，完善政府采購制度改革還需做好以下工作：
一是加強需求控制和結果評價(jià)，實(shí)現政府采購閉環(huán)管理
政府采購的理想狀態(tài)是起于科學(xué)合理的預算和采購需求，終于規范有效的供給，而長(cháng)期以來(lái)我國政府采購實(shí)踐面臨最為突出的問(wèn)題之一便是“開(kāi)頭太大，閉口太松”的問(wèn)題。政府采購首先就是為了滿(mǎn)足某種需求，就是“物有所需”。因此，恰當地、以盡可能低的成本和代價(jià)，獲得政府履行公共職責的貨物、工程和服務(wù)，既是采購科學(xué)化的根本目標和出發(fā)點(diǎn)，也是檢驗政府采購是否科學(xué)合理的基本標準。政府采購應更多地進(jìn)行需求說(shuō)明科學(xué)規范、需求中是否存在多余或不必要內容、需求確立主體及其責任等，保障真正實(shí)現物有所需。政府采購預算是政府采購管理科學(xué)化的重要手段，應通過(guò)需求、成本分析確定實(shí)際采購資金，然后編制采購預算。目前我國存在預先確定預算資金，然后根據資金數量編制采購預算的現象，應通過(guò)科學(xué)的采購預算編制和審批、公開(kāi)程序，實(shí)現對采購資金、采購成本和采購目標的控制，以需求為導向，實(shí)現源頭控制。而從供應的閉口端來(lái)看，要最終實(shí)現需求合理性與供應有效性的縱向統一，需進(jìn)一步健全采購履約驗收和結果評價(jià)制度機制，規范采購履約驗收行為,完善采購結果評價(jià)體系和激勵懲罰機制, 同時(shí)充分發(fā)揮評價(jià)結果對采購制度、采購預算、采購需求、采購評審等輔助決策功能，并構建起評價(jià)結果與政府采購信用體系的有效傳導通道。
二是立足公開(kāi)透明和公眾參與，促進(jìn)政府采購程序、過(guò)程和操作規范
政府采購被稱(chēng)為“陽(yáng)光采購”，人們常說(shuō)陽(yáng)光是最好的防腐劑，政府采購的全過(guò)程，都應該在公開(kāi)、透明的環(huán)境中進(jìn)行。實(shí)際上，對于政府采購而言，反腐需要透明度，提高采購質(zhì)量和效率需要透明度，提高采購與供應對接的程度需要透明度，潛在供應商、社會(huì )公眾參與和監督政府采購也需要透明度。因此，公開(kāi)、透明是政府采購科學(xué)、合理的最根本保證。
然而，在實(shí)際操作中，一些采購人、采購代理機構、供應商通過(guò)隱瞞政府采購信息、改變采購方式、不按采購文件確定事項簽訂采購合同等手段，達到虛假采購或者讓內定供應商中標、成交的目的。為了防止暗箱操作，遏制尋租腐敗，保證政府采購公平、公正，《條例》大大增加了公開(kāi)透明的相關(guān)內容，但要增加政府采購透明度，決不僅僅是《條例》的幾款條文就能完全解決的，要貫徹到實(shí)際操作過(guò)程中，必須有嚴格的監督，對于不按規定公開(kāi)的單位、機構和具體責任人，要依法進(jìn)行處罰，同時(shí)依靠現代網(wǎng)絡(luò )信息技術(shù)，通過(guò)建立統一的采購網(wǎng)絡(luò )平臺，讓社會(huì )各方廣泛參與和監督，這樣才能真正提高政府采購的公開(kāi)和透明，為實(shí)現采購規范化和科學(xué)化服務(wù)。
三是通過(guò)優(yōu)化制度和政策設計，充分發(fā)揮政府采購的調節器作用
當前，供給側結構性改革已經(jīng)按下快進(jìn)鍵。財政政策是重要的需求管理工具，同時(shí)也是天然的公共政策和結構性政策，因而在整個(gè)供給側改革過(guò)程中，扮演著(zhù)重要角色，也要求政府采購政策置于財政政策通盤(pán)考量、在更高的工作層次上積極作為。
政府采購涉及的結構性問(wèn)題，主要有兩點(diǎn)：一是政府采購需求直接決定的供給結構變化，簡(jiǎn)而言之，就是政府采什么，企業(yè)就要生產(chǎn)什么；另一個(gè)則是通過(guò)政府采購政策杠桿撬動(dòng)的產(chǎn)業(yè)、區域等結構調整。從近幾年的發(fā)展情況來(lái)看，政府采購職能演變的一條顯性特征便是“外向性增長(cháng)”，即從行政運行服務(wù)保障更多地轉向為社會(huì )公眾提供公共服務(wù)、為經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展進(jìn)行宏觀(guān)調控，在這個(gè)過(guò)程中既實(shí)現了采購及結構的優(yōu)化，又發(fā)揮了引導產(chǎn)業(yè)、區域以及市場(chǎng)主體發(fā)展走向的作用。面對供給側結構性改革提出的新課題、新要求、新任務(wù)，政府采購需要更加注重保民生、調結構、促發(fā)展，關(guān)鍵在于進(jìn)一步促進(jìn)保護型政策和驅動(dòng)型政策的協(xié)調。
扶持性政策，追求更高層次的社會(huì )公平正義，典型的有中小企業(yè)、福利企業(yè)、監獄企業(yè)、不發(fā)達地區和少數民族企業(yè)扶持等；而驅動(dòng)型政策，則最求更高的供給質(zhì)量和效益，其中最為典型的創(chuàng )新驅動(dòng)、綠色驅動(dòng)?！笆濉币巹澖ㄗh提出了創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念。供給側結構性改革也提出了去產(chǎn)能、補短板等經(jīng)濟結構調整的部署。這些無(wú)疑都要求政府采購加大對新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)的政策傾斜，驅動(dòng)舊業(yè)態(tài)加快技術(shù)更新與產(chǎn)業(yè)轉型，優(yōu)化供給結構與質(zhì)量?？梢灾v，建立創(chuàng )新驅動(dòng)型政府采購已成為應對經(jīng)濟新常態(tài)最需彌補的一塊短板。此外，還應進(jìn)一步健全綠色采購政策執行機制,豐富綠色采購工具箱，把政府采購的政策理念切實(shí)轉化為綠色生產(chǎn)力。
四是強化監督和制衡，實(shí)現政府采購良治善為
《政府采購法》在主體平等、“管采分離”基礎上構建的政府采購管理運行體系，在監管部門(mén)、采購人、采購代理機構、評審專(zhuān)家與供應商之間形成了一種制衡機制，即采購人決定“買(mǎi)什么”，而不“組織買(mǎi)”；采購代理機構“組織買(mǎi)”，而不“監督買(mǎi)”；監管部門(mén)負責“監督買(mǎi)”，而不參與“組織買(mǎi)”；同時(shí)供應商發(fā)揮內部監督作用。但《政府采購法》實(shí)施過(guò)程證明，這種主體之間的平衡并不穩固，存在行政干預破壞市場(chǎng)交易規則、代理機構存在泛行政化傾向、部門(mén)利益影響統一監管等現象。十三五時(shí)期的政府采購制度改革，要按照加快形成現代市場(chǎng)體系，著(zhù)力清除市場(chǎng)壁壘，提高資源配置效率和公平性的要求，著(zhù)力破除地區封鎖、行政人為干預等破壞市場(chǎng)交易規則的行為；加強采購人內部管理制約，健全采購人對采購結果負責的制度機制；推進(jìn)采購代理機構的專(zhuān)業(yè)化發(fā)展，提升采購人員專(zhuān)業(yè)代理水平和質(zhì)量；按照“大采購”理念強化統一市場(chǎng)監管，提高監督管理的專(zhuān)業(yè)性、權威性、責任感；完善專(zhuān)家評審管理，細化和創(chuàng )新專(zhuān)家選拔、培訓、抽取、使用、共享、輪換等方面的工作；培育和樹(shù)立政府采購的契約精神，制定行業(yè)信用評價(jià)方法和標準，形成全國范圍內政府采購信用信息的互聯(lián)互通和互認共享。
五是推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數據與政府采購的深度融合
互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數據為代表的新一輪信息技術(shù)革命風(fēng)生水起，互聯(lián)網(wǎng)與各領(lǐng)域的融合發(fā)展成為不可阻擋的時(shí)代潮流。從政府采購實(shí)踐來(lái)看,政府采購信息化建設非常重要，但整體來(lái)看，目前依然處于較低層級，與深化政府采購改革、提高政府采購效率的要求不相適應。因而，政府采購應充分利用互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數據等手段，通過(guò)兩者的深度融合，推進(jìn)政府采購信息化建設，為新時(shí)期推動(dòng)政府采購管理改革與發(fā)展、創(chuàng )新采購監管手段提供有力的技術(shù)支撐。
六是與相關(guān)事業(yè)法律制度規范相結合，形成更全面系統的制度體系
全面推進(jìn)依法治國進(jìn)程不斷加快，我國也逐步迎來(lái)各項制度清理、調整、建設的高峰期。從政府采購內部看，制度建設不僅如何面臨按照《條例》要求對各項法規制度清理修訂、細化補充等問(wèn)題，也面臨適應新的改革實(shí)際修改政府采購法的問(wèn)題。同時(shí)，政府采購與其他領(lǐng)域法律制度的交叉銜接問(wèn)題，也變得日益突出。今后政府采購法律制度建設必然要依據全面推進(jìn)依法治國的總體部署，不僅在全面系統的制度體系構建上不斷實(shí)現突破，而且要與其他領(lǐng)域法制建設形成無(wú)縫銜接、協(xié)調發(fā)展。
?。?span style="font-size: 12pt;">徐煥東 中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授）