馬海濤：將推動(dòng)全國統一政采市場(chǎng)形成
2015年03月09日 09:26 來(lái)源：中國政府采購報 【打印】
中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院院長(cháng) 馬海濤
未來(lái)借助互聯(lián)網(wǎng)及采購需求標準化建設，可以歸并和整合一定區域范圍內的政府采購需求。而借助這種需求的整合，形成真正意義上的規?；少?，配合國家的產(chǎn)業(yè)政策，實(shí)現政府采購調控經(jīng)濟的政策功能。
《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）是對我國政府采購制度實(shí)施的經(jīng)驗匯總，彌補了我國政府采購制度體系缺少承上啟下的行政法規的現狀，有利于我國政府采購制度管理體系及操作執行鏈條的完善。也正因為如此，《條例》的實(shí)施必將會(huì )帶來(lái)我國政府采購制度的新一輪改革契機。
一、政府采購的范圍將進(jìn)一步擴大
2013年，全國政府采購金額為16381.1億元，比2012年增加2403.4億元，增長(cháng)了17.2%。在貨物、工程、服務(wù)三大采購對象中，服務(wù)類(lèi)采購增長(cháng)速度最快，同比增長(cháng)26.4%。
而《條例》第二條通過(guò)財政性資金范圍的進(jìn)一步界定，使更多的采購項目納入到了政府采購管理范圍中。特別是，將政府向社會(huì )公眾提供的公共服務(wù)納入服務(wù)采購的范圍之中，這將使我國政府采購的范圍進(jìn)一步擴大。
與具有長(cháng)生命周期的貨物、工程類(lèi)采購項目不同，服務(wù)類(lèi)項目的生命周期大多比較短，甚至具有即時(shí)消費性。所以，隨著(zhù)公共服務(wù)類(lèi)采購項目的加入，未來(lái)的服務(wù)類(lèi)采購將繼續保持較高增長(cháng)速度，也會(huì )同時(shí)促進(jìn)我國政府采購規模進(jìn)一步擴大。
然而，全國采購規模的擴大與政府采購規模效應不是一回事，因為全國采購規模的擴大是建立在全國采購數據匯總基礎上的，具體到每一個(gè)項目其對所在產(chǎn)業(yè)和國家經(jīng)濟的影響是不明顯的。如果把政府采購歸為“汲水政策”的話(huà)，那么，想對某個(gè)領(lǐng)域或者產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生拉動(dòng)或促進(jìn)作用，需要相應的采購規模達到一定量，并最好能保持一段時(shí)間。這單靠基層政府的需求是難以實(shí)現的。因此，我們應當更加重視如何形成采購的規模效應，以此作為實(shí)現諸多政策功能的基礎。
二、全國統一的政府采購市場(chǎng)將會(huì )逐步形成
《條例》第十條指出，國家實(shí)行統一的政府采購電子交易平臺建設標準，這從一個(gè)側面反映出：未來(lái)借助互聯(lián)網(wǎng)及采購需求標準化建設，可以歸并和整合一定區域范圍內的政府采購需求。而借助這種需求的整合，形成真正意義上的規?；少?，配合國家的產(chǎn)業(yè)政策，實(shí)現政府采購調控經(jīng)濟的政策功能。
簡(jiǎn)而言之，全國統一的政府采購市場(chǎng)對我國政府采購發(fā)展的意義可以從如下方面進(jìn)行理解：一是實(shí)現政府采購經(jīng)濟調控功能的關(guān)鍵條件。政府采購政策實(shí)施的最終目的是能夠平復經(jīng)濟周期波動(dòng)，實(shí)現經(jīng)濟平穩、健康發(fā)展。所以，一旦需要使用政府采購手段實(shí)現經(jīng)濟的宏觀(guān)調控，必須要有足夠的需求來(lái)抵御經(jīng)濟周期的趨勢，以此來(lái)引導國家資源實(shí)現更為優(yōu)化的配置。而制度和行政框架下的全國政府采購聯(lián)動(dòng)體系需要以統一的政府采購市場(chǎng)作為基礎和條件。二是提升政府采購市場(chǎng)吸引力。當前我國政府采購實(shí)際操作過(guò)程中，由于標的額不夠高，加之大多使用最低價(jià)評標法，許多潛在供應商并沒(méi)有足夠的積極性重視政府采購市場(chǎng)，導致政府采購質(zhì)量和效率（主要是指廢標率高）難以提升。而一旦政府采購統一市場(chǎng)形成了，供應商可以從規模之中受益，那么，政府采購市場(chǎng)的吸引力就產(chǎn)生了，也容易在實(shí)際采購之中形成良性競爭，實(shí)現政府采購經(jīng)濟效益和社會(huì )效益的雙豐收。
三、部門(mén)間業(yè)務(wù)協(xié)作是開(kāi)展公共服務(wù)采購的關(guān)鍵
盡管《條例》第二條中明確將政府向社會(huì )公眾提供的公共服務(wù)納入政府采購的管理范疇中，卻只是明確了管理權歸屬，當前還沒(méi)有一部明確的法律和規章對此類(lèi)政府采購項目進(jìn)行規范。
而公共服務(wù)政府采購不像其他對象，采購人或委托人不是把采購項目一攬子交托給集中采購機構或采購代理機構，而是僅把公共服務(wù)供給過(guò)程中的采購過(guò)程交給了集中采購機構或采購代理機構。這其中的情形相對復雜多變，部門(mén)之間的協(xié)作將是確保公共服務(wù)供給質(zhì)量的關(guān)鍵。
除此之外，《條例》第二條的規定，實(shí)際上大大擴展了政府采購的范圍，特別是向社會(huì )大眾提供公共服務(wù)被納入政府采購管理范疇之中。如此一來(lái)，現有集中采購機構在保證采購效率的情況下可能會(huì )超負荷，將來(lái)可能一些流程清晰、市場(chǎng)規范的采購項目會(huì )移交采購代理機構承接。這樣就會(huì )慢慢形成一個(gè)政府采購代理市場(chǎng)，對這個(gè)市場(chǎng)的規范和監管，也可能會(huì )成為下一階段政府采購制度改革的重點(diǎn)。
無(wú)論是采購人與采購機構的協(xié)作，還是集中采購機構與委托代理機構的協(xié)作，都需要有明確的任務(wù)定位和業(yè)務(wù)銜接機制，所以，未來(lái)政府采購改革需要著(zhù)重研究分工合作過(guò)程中的任務(wù)與職責劃分。
四、積極開(kāi)展政府采購標準化建設
政府采購標準化是指在平臺建設、文件編制、信息發(fā)布規范、采購需求表達、統計口徑等環(huán)節中，對重復性事物和概念通過(guò)制定和發(fā)布各類(lèi)標準，達到協(xié)調統一，以獲得最佳秩序和社會(huì )效益的目的。
政府采購標準化建設是配合電子化平臺建設的輔助措施，除了提高政府采購法治水平之外，其經(jīng)濟學(xué)意義在于有利于促進(jìn)采購需求在更廣范圍的配置，有利于形成采購的規模經(jīng)濟，進(jìn)而配合其他政策實(shí)現政府采購的政策功能。
《條例》中涉及標準化建設的部分有：（1）第十條“國家實(shí)行統一的政府采購電子交易平臺建設標準”；（2）第三十二條“采購人或者采購代理機構應當按照國務(wù)院財政部門(mén)制定的招標文件標準文本編制招標文件”；（3）第四十七條“國務(wù)院財政部門(mén)應當會(huì )同國務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定政府采購合同標準文本”。
政府采購標準化建設對我國政府采購事業(yè)發(fā)展的意義至少體現在以下幾方面：
1.有利于實(shí)現政府采購管理現代化。政府采購過(guò)程從需求確定、預算審批，經(jīng)招標采購到合同簽訂，直到履約驗收，是一個(gè)綜合的大系統，將來(lái)的分工會(huì )更細。要使政府采購過(guò)程成為一個(gè)有機整體，從技術(shù)和管理角度看，標準化建設是一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節。只有科學(xué)訂立流程標準并嚴格實(shí)行，才能實(shí)現整個(gè)系統的高度協(xié)調，進(jìn)而提高我國政府采購的整體管理水平。而且通過(guò)標準化建設，會(huì )形成質(zhì)量保證體系，只要嚴格執行這些標準，就能確保為采購人采購到合格的產(chǎn)品或服務(wù)。
2.消除壁壘、促進(jìn)政府采購統一市場(chǎng)形成。就我國而言，各個(gè)地區標準不一已經(jīng)成為我國政府采購統一市場(chǎng)形成的重要技術(shù)壁壘。加之，電子采購已經(jīng)將標的物與采購人之間的一系列活動(dòng)的時(shí)空縮減到最低，如果沒(méi)有標準化做保證，電子采購的效率潛能就無(wú)法激發(fā)。
3.降低采購成本、提高采購效率的有效途徑。在電子化建設的背景下，如果整個(gè)政府采購流程能夠實(shí)現標準化，就可以實(shí)現一貫到用戶(hù)的采購，可以加快采購速度，降低采購周期，減少流程中的效率損失，因而可獲得直接的或間接的效率提升。
總體而言，《條例》的頒布和實(shí)施是我國政府采購事業(yè)發(fā)展過(guò)程中的重大節點(diǎn)，其對于政府經(jīng)濟調控與國家治理方面的促進(jìn)作用是毋庸置疑的，其在解決了先前理論和實(shí)踐過(guò)程中問(wèn)題的同時(shí)，也催生了諸多亟待改革和調整的地方。借助法制建設和實(shí)踐反饋，未來(lái)的政府采購政策，必然能成為國家經(jīng)濟調控與社會(huì )治理的有力工具，成為實(shí)現中華民族偉大復興中國夢(mèng)的重要制度保障。