現行制度效力低存風(fēng)險 PPP模式亟需立法規范
2021年08月25日 10:22 來(lái)源：證券時(shí)報 【打印】
證券時(shí)報記者 賀覺(jué)淵
近日，財政部公布了一批對2021年“兩會(huì )”建議提案的復文。其中，財政部在《對十三屆全國人大四次會(huì )議第9528號建議的答復》中提到，現行PPP管理制度法律層級和效力較低，且由于PPP監管趨嚴等原因，部分地方開(kāi)始采用一些尚無(wú)制度規范的非傳統投融資模式實(shí)施項目，存在一定地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險隱患。對此，財政部表示將配合司法部等有關(guān)方面加快推進(jìn)PPP立法進(jìn)程。
接受證券時(shí)報記者采訪(fǎng)的專(zhuān)家指出，在PPP項目監管力度加大，PPP模式逐步轉向高質(zhì)量發(fā)展之路上，當前缺乏立法、缺乏統一框架的現狀嚴重制約了PPP模式發(fā)展。而此次財政部加快PPP立法進(jìn)程的表態(tài)釋放積極信號，PPP頂層文件有望在兩年內正式出臺。
現行PPP制度
法律層級和效力低
財政部指出，現行PPP管理制度法律層級和效力較低，對PPP的內涵外延、職責分工等缺乏法律層面的統一規制，當前推進(jìn)PPP工作仍面臨政策預期不穩、管理職責不清、程序銜接不暢等問(wèn)題。
財政部PPP專(zhuān)家庫專(zhuān)家、360政企安全集團投資總監唐川對證券時(shí)報記者表示，PPP模式至今尚無(wú)法律予以建立統一框架，在一定程度上也造成了不同部委出臺的規章之間“不兼容”的現象。在實(shí)操層面上，除了土地、稅收等問(wèn)題尚存在“模糊地帶”外，專(zhuān)項債用作PPP項目資本金、PPP項目資產(chǎn)證券化路徑、PPP項目涉及隱性債務(wù)等諸多PPP項目投融資事項都尚未明確。此外，在PPP項目信息入庫事宜上需要財政部、發(fā)改委兩頭申報也是影響項目推進(jìn)效率的因素。
財政部也指出，在構建PPP制度體系過(guò)程中，財政部先后印發(fā)《PPP項目政府采購管理辦法》、《PPP項目財政管理暫行辦法》、《PPP項目合同指南》等文件。但由于文件法律層級和效力較低，未能有效解決招標投標法和政府采購法的適用問(wèn)題，且與《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規定》關(guān)于PPP項目合同性質(zhì)的界定并不一致。
北京德恒律師事務(wù)所律師、財政部PPP專(zhuān)家庫第一批法律類(lèi)專(zhuān)家周玉華接受記者采訪(fǎng)時(shí)曾表示，PPP所涉爭議類(lèi)型通常為包含民事?tīng)幾h和行政爭議在內的復合型爭議，當PPP項目民事?tīng)幾h的產(chǎn)生與一定的行政行為存在關(guān)聯(lián)時(shí)應該如何處理，是實(shí)踐中存在的常見(jiàn)問(wèn)題。
PPP立法工作有望加速
財政部還指出，由于PPP監管趨嚴等原因，部分地方開(kāi)始采用“授權-建設-運營(yíng)”（ABO）、“融資+工程總承包”（F+EPC）等尚無(wú)制度規范的模式實(shí)施項目，存在一定地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險隱患。
非傳統投融資模式一般指PPP、ABO、F+EPC等新興投融資模式。唐川指出，由于隱性債務(wù)管理、地方國企管理趨嚴，部分地方政府的基礎設施和公共服務(wù)項目發(fā)展工作陷入了“僵局”，故而才會(huì )有了模式上的“突破”。誠然，因為很多模式管理框架尚不完整，所以很多業(yè)務(wù)要點(diǎn)性質(zhì)尚難以界定，自然也會(huì )存在風(fēng)險。
財政部已在此次答復中明確表態(tài)，將會(huì )同有關(guān)部門(mén)進(jìn)一步規范地方政府投融資行為，堅決遏制隱性債務(wù)增量，對各類(lèi)新增隱性債務(wù)行為，發(fā)現一起、查處一起、問(wèn)責一起，終身問(wèn)責、倒查責任，完善常態(tài)化監控、核查、督查機制，對各類(lèi)隱性債務(wù)風(fēng)險隱患做到早發(fā)現、早處置，牢牢守住不發(fā)生系統性風(fēng)險的底線(xiàn)。
此外，去年12月，財政部PPP中心主任焦小平曾在第二屆中國PPP法律論壇上指出，我國制定一部高水準高質(zhì)量PPP條例的條件和時(shí)機已基本成熟。
實(shí)際上，在2017年，國務(wù)院法制辦、國家發(fā)改委、財政部曾起草《基礎設施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作條例（征求意見(jiàn)稿）》。有關(guān)負責人曾說(shuō)明，起草該文件意在有效解決實(shí)際問(wèn)題，發(fā)揮立法的引導和規范作用，確立PPP各主要環(huán)節的基本制度規范。然而，截至發(fā)稿，該征求意見(jiàn)稿的后續正式文件仍未出臺。
在蘇寧金融研究院宏觀(guān)中心副主任陶金看來(lái)，開(kāi)展PPP立法工作有助于解決單個(gè)PPP項目的融資和財政安排中存在的風(fēng)險，也能夠明確政府、社會(huì )資本、民營(yíng)企業(yè)的權責利范圍，客觀(guān)上能夠掃清信息不完全、不確定性等障礙，增強PPP項目開(kāi)展的激勵。
對于后續工作，財政部已明確表示，將配合司法部等有關(guān)方面，在PPP條例等相關(guān)立法工作中，進(jìn)一步加強對PPP內涵外延、職責分工、程序銜接、PPP與其他非傳統投融資模式的邊界等問(wèn)題的理論研究和實(shí)踐分析，推動(dòng)PPP條例早日出臺。同時(shí)，將配合司法部等有關(guān)方面加快推進(jìn)PPP立法進(jìn)程。