2023年政采數據“大揭秘”
2024年10月18日 09:16 來(lái)源：中國政府采購報 【打印】 
——專(zhuān)家解析2023年全國政府采購信息統計數據
參與嘉賓
南京審計大學(xué)副校長(cháng) 裴 育
對外經(jīng)濟貿易大學(xué)中國WTO研究院院長(cháng) 屠新泉
中國財政科學(xué)研究院研究員 白景明
國際關(guān)系學(xué)院經(jīng)濟金融學(xué)院教授 趙 勇
中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授 王叢虎
中央財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院教授 姜愛(ài)華
■ 本報記者 張舒慧 鄭楊 李建維
據財政部最新消息，2023年全國政府采購規模為33929.6億元，較上一年有小幅下滑。其中，全國政府采購授予中小企業(yè)合同金額為25239.8億元，各級預算單位通過(guò)“832平臺”采購脫貧地區農副產(chǎn)品超99億元，全國強制采購、優(yōu)先采購節能節水產(chǎn)品357.2億元……這一連串數字承載著(zhù)怎樣的含義？背后又釋放出什么信息？《中國政府采購報》記者特邀政府采購業(yè)內專(zhuān)家對這些重點(diǎn)數據進(jìn)行解析。
全國政采規模較上年小幅下滑
2023年全國政府采購規模為33929.6億元，較上一年有小幅下滑。
屠新泉：近年來(lái)，政府采購規模呈現持續下滑趨勢，造成這一現象的原因是多方面的。從國家層面出發(fā)，過(guò)緊日子已成為一種常態(tài)，也成為預算安排和預算執行自覺(jué)遵循的原則。特別是在過(guò)去兩年，經(jīng)濟增長(cháng)速度有所放緩?？梢哉f(shuō)，采購規模小幅下滑是過(guò)緊日子的具體體現。
裴育：引起上述變化的原因可能包括以下幾點(diǎn)：一是財政收支矛盾加大。地方政府在面臨財政壓力的情況下，會(huì )選擇削減非必要的支出。二是過(guò)緊日子政策約束。各地貫徹落實(shí)過(guò)緊日子要求，嚴控一般性支出。三是隨著(zhù)政府購買(mǎi)服務(wù)改革的深入推進(jìn)，服務(wù)類(lèi)采購規模占比提高。這就意味著(zhù)政府在優(yōu)化采購結構，更注重服務(wù)的質(zhì)量而非數量。四是政府加強對政府采購領(lǐng)域的監管，打擊違法違規行為，如無(wú)預算采購、程序不合規、串標轉包等問(wèn)題，讓一些不規范的采購活動(dòng)受到限制。五是隨著(zhù)中國經(jīng)濟結構的調整，政府更注重項目投資的質(zhì)量和效益，而非單純數量。這些因素可能單獨或共同作用，導致2023年全國政府采購規模小幅下滑。
王叢虎：2023年是我國疫情后經(jīng)濟復蘇之年，全年經(jīng)濟運行呈現“前低中高后穩”態(tài)勢。全國一般性公共預算支出達到27.46萬(wàn)億元，重點(diǎn)保障了教育、科技、農林水等關(guān)鍵領(lǐng)域，尤其是事關(guān)國家發(fā)展的基礎設施和公共服務(wù)。2023年全國政府采購規模為33929.6億元，約占一般性公共預算支出的12%。這說(shuō)明全國政府采購規模較為真實(shí)地反映了我國經(jīng)濟發(fā)展狀況和財政狀況，同時(shí)也很好地執行了我國財政政策。
服務(wù)類(lèi)占比逐年增長(cháng)
2023年貨物、工程、服務(wù)政府采購規模分別為7738.1億元、14486.8億元和11704.8億元，占全國政府采購規模比例為22.8%、42.7%和34.5%。貨物采購規模近年來(lái)持續下降，2022年占比25.8%，與2021年持平，到2023年降為22.8%。工程采購規模和占比均連續下降。反觀(guān)服務(wù)采購，無(wú)論是規模還是占比都在穩定上升。
王叢虎：上述數據的變化與我國財政政策息息相關(guān)。2023年，我國財政支出重點(diǎn)在教育、科技、社會(huì )保障等領(lǐng)域。這些領(lǐng)域的財政支出主要是公共服務(wù)類(lèi)，故服務(wù)類(lèi)采購占比就會(huì )上升。隨著(zhù)我國基礎設施愈加完善，工程類(lèi)、貨物類(lèi)的公共財政支出必然會(huì )下降。隨著(zhù)全國人民生活水平和生活質(zhì)量不斷提高，必然會(huì )增加對公共服務(wù)類(lèi)的需求。如此一來(lái)，也就引發(fā)政府購買(mǎi)服務(wù)逐年增長(cháng)。
姜愛(ài)華：服務(wù)采購近年來(lái)一直保持上升態(tài)勢，這與黨的十八大以來(lái)我國大力推進(jìn)政府購買(mǎi)服務(wù)改革密切相關(guān)。政府購買(mǎi)服務(wù)改革使得原先政府自己“生產(chǎn)”公共服務(wù)變?yōu)檎百徺I(mǎi)”公共服務(wù)，改進(jìn)了公共服務(wù)供給質(zhì)量。
裴育：隨著(zhù)經(jīng)濟發(fā)展和公共服務(wù)需求的增加，政府需要采購更多的服務(wù)，如教育、養老、醫療、信息技術(shù)等服務(wù)，以滿(mǎn)足社會(huì )需求。近年來(lái)，政府不斷優(yōu)化資源配置，減少對有形貨物的依賴(lài)，轉而增加對服務(wù)的采購，進(jìn)而提高行政效率和公共服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)，隨著(zhù)數字化轉型的推進(jìn)，各地政府開(kāi)始采購云計算、大數據分析等服務(wù)，以提高政府服務(wù)的智能化和自動(dòng)化水平。諸如此類(lèi)的政策要求和現實(shí)需求，導致服務(wù)采購的日益增加。換言之，服務(wù)采購占比的增長(cháng)反映了市場(chǎng)需求的變化和政府職能的轉變。
屠新泉：值得強調的是，在政府采購領(lǐng)域中，工程采購占據相當重要的比例。然而，工程采購項目有一定的期限性。具體而言，政府工程采購主要涉及政府自用設施，如辦公樓及其他基礎設施，而非廣泛意義上的公路、鐵路等公共基礎設施。這些自用設施不可能持續進(jìn)行大規模建設，所以一旦建設完成，相應的采購需求自然會(huì )趨于減少，從而導致該領(lǐng)域的采購規模在發(fā)展到一定階段后出現下滑趨勢。
趙勇：整體而言，我國經(jīng)濟經(jīng)歷了40年的快速增長(cháng)，目前正在由高速增長(cháng)階段向高質(zhì)量增長(cháng)階段轉型。服務(wù)業(yè)在國民經(jīng)濟中占比的提高，正是這一轉型的標志之一。隨著(zhù)政府職能的轉變和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，信息技術(shù)、科研、咨詢(xún)、培訓等服務(wù)采購需求自然會(huì )逐漸加大。
分散采購規模占比較上年略有上漲
分散采購規模占比自2015年以來(lái)不斷上升，從2015年的20.7%漲至2022年的70.6%。2023年分散采購規模為24369.0億元，占比較上年略有上漲，為71.8%。
屠新泉：過(guò)去，集中采購之所以盛行，是因為采購對象多為貨物，尤其是標準化的貨物如電腦等。采購對象的統一性和相似性使得集中采購成為可能，并通過(guò)規?；少弫?lái)有效降低成本。然而，當前的采購主體逐漸轉向服務(wù)領(lǐng)域。服務(wù)因地方化、個(gè)性化的特點(diǎn)，難以實(shí)現標準化，加上分散性特征顯著(zhù)，故難以進(jìn)行大規模的集中采購。如此一來(lái)，這也導致分散采購的比重不斷上升。
裴育：隨著(zhù)信息技術(shù)的發(fā)展，特別是電子政務(wù)和電子商務(wù)的廣泛應用，為分散采購提供了技術(shù)支撐。政府集中采購目錄的調整，使得一些原本屬于集中采購的項目轉變?yōu)榉稚⒉少?，從而提高了分散采購的規模和占比。預算管理一體化要求“無(wú)預算不采購”，促使采購單位更加精細化地管理預算，合理安排采購計劃，可能使得一些項目更傾向于采用分散采購方式以適應預算安排。
姜愛(ài)華：分散采購比重增加還可能是一些地方落實(shí)簡(jiǎn)政放權要求的體現，強調采購人主體責任，縮小了政府集中采購目錄范圍。集中采購相應減少，分散采購比重自然增加。
趙勇：政府采購組織方式中的集中與分散，是政府采購需要把握的幾組平衡之一。集中度并不是越高越好，而與采購對象的屬性、監管部門(mén)的監督方式等因素有關(guān)。在一個(gè)國家或單位的制度建設初期，大多是由分散到集中的整合過(guò)程。隨著(zhù)各方主體能力和認識的提升，往往集中與分散的平衡點(diǎn)需要重新調整。
公開(kāi)招標仍占主導地位
2023年公開(kāi)招標、單一來(lái)源、框架協(xié)議采購規模分別占全國政府采購規模的76.3%、3.1%和1.5%。公開(kāi)招標規模占全國政府采購規模的比重近3年穩定下降，單一來(lái)源采購則是持續多年下降。
姜愛(ài)華：公開(kāi)招標規模自2020年以來(lái)每年都呈現小幅下降趨勢，主要原因有兩點(diǎn)：一是政府采購方式越來(lái)越豐富，采購人對采購方式的選擇范圍更大。比如，2022年我國新增了框架協(xié)議采購方式，2023年框架協(xié)議采購規模占全國政府采購規模的比重達到了1.5%。二是集中采購目錄“瘦身”，使得原來(lái)集中采購中規模較大且需要進(jìn)行公開(kāi)招標的采購項目，因為規模下降達不到公開(kāi)招標數額標準，轉而選用了競爭性磋商等其他采購方式。但公開(kāi)招標仍占主導地位，與《中華人民共和國政府采購法》規定的“公開(kāi)招標應作為政府采購的主要采購方式”相吻合。
王叢虎：在政府采購眾多采購方式中，公開(kāi)招標雖然一度被認為是最公正的采購方式，但在實(shí)際運用中也存在為了招標而招標的現象。近年來(lái)，財政部門(mén)和采購人認識到，公開(kāi)招標并非是“全能”的采購方式。加上新的采購方式被不斷推出，越來(lái)越多的采購人根據法律法規和單位實(shí)際需求，選擇競爭性談判、框架協(xié)議采購、詢(xún)價(jià)等更為適合的采購方式。
裴育：公開(kāi)招標規模穩定下降與政府采購方式的多樣化有關(guān)。為了提高采購效率和滿(mǎn)足多樣化的采購需求，近年來(lái)我國增加了框架協(xié)議采購、合作創(chuàng )新采購等采購方式。這些方式往往更加靈活，適合于特定情況或緊急需求，從而減少了公開(kāi)招標的比例。單一來(lái)源采購比重的持續下降，是因為政府采購更加注重公平競爭和市場(chǎng)開(kāi)放。單一來(lái)源采購通常適用于特定條件，如只能從唯一供應商處采購或者在緊急情況下采購?？梢哉f(shuō)，單一來(lái)源采購的特殊性決定了其應用的逐漸減少。
姜愛(ài)華：?jiǎn)我粊?lái)源采購由于其“非競爭性”特點(diǎn)，不利于政府采購公平競爭原則的貫徹。隨著(zhù)政府采購監管部門(mén)加強對單一來(lái)源采購的監管，以及采購人規范執行采購意識的增強，近年來(lái)其占比也逐年降低。
屠新泉：至于框架協(xié)議采購，它無(wú)疑是適應當前采購形式變化的一種創(chuàng )新方式，尤其適用于分散采購和服務(wù)采購等場(chǎng)景。對于服務(wù)采購而言，由于其往往具有連續性和重復性，框架協(xié)議采購以其既穩定又非固定的框架特點(diǎn)，為建立長(cháng)期合作關(guān)系、保障服務(wù)質(zhì)量提供了有力支持。同時(shí)，該方式仍保留了一定的競爭性，并非完全排除競爭，從而更好地適應了當前采購標的和采購形式的變化，使得框架協(xié)議采購日益受到青睞。
政府采購政策功能得到有效發(fā)揮
2023年全國強制采購、優(yōu)先采購節能節水產(chǎn)品357.2億元；全國政府采購授予中小企業(yè)合同金額為25239.8億元；各級預算單位通過(guò)“832平臺”采購脫貧地區農副產(chǎn)品超99億元。
白景明：政府采購具有宏觀(guān)調控職能，特別是在當前穩經(jīng)濟任務(wù)加劇的情況下，運用政府采購來(lái)穩經(jīng)濟顯得尤為重要。政府通過(guò)信息化平臺來(lái)購買(mǎi)脫貧地區農副產(chǎn)品，進(jìn)而推進(jìn)鄉村振興，是精準調控的體現。
王叢虎：支持鄉村振興始終是公共財政的政策目標，更是政府采購政策的價(jià)值所在。近年來(lái)，我國政府采購不斷強化這方面的政策功能，尤其是通過(guò)“832平臺”，極大地促進(jìn)了鄉村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
屠新泉：中小企業(yè)在政府采購領(lǐng)域長(cháng)期保持著(zhù)70%以上的份額。這一比例相當高，充分反映了政府采購政策在支持中小企業(yè)發(fā)展方面效果顯著(zhù)。中小企業(yè)憑借其靈活性和專(zhuān)業(yè)性，在服務(wù)領(lǐng)域展現出了更大的競爭力。因此，我們有理由相信，政府采購應繼續發(fā)揮其支持中小企業(yè)的政策功能，為中小企業(yè)發(fā)展創(chuàng )造更加有利的環(huán)境。
裴育：政府采購政策功能得到有效發(fā)揮，特別是對中小企業(yè)的支持，是推動(dòng)經(jīng)濟社會(huì )高質(zhì)量發(fā)展的重要手段。為更好地發(fā)揮政府采購政策功能，一要完善政府采購監管機制，確保采購活動(dòng)的公開(kāi)、公平、公正。二要繼續優(yōu)化采購流程，幫助中小企業(yè)更好地參與政府采購活動(dòng)。三要加大對創(chuàng )新產(chǎn)品和服務(wù)的采購力度，推動(dòng)新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
姜愛(ài)華：政策功能完備是現代政府采購制度的重要體現。2023年，政府采購在促進(jìn)節能環(huán)保、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展以及支持鄉村振興等方面都可圈可點(diǎn)，對穩增長(cháng)、穩就業(yè)等都起到了重要作用。未來(lái)，要繼續加強政府采購政策功能力度、拓展政府采購政策功能范圍，進(jìn)一步發(fā)揮政府采購在促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )高質(zhì)量發(fā)展中的作用。
趙勇：如果把政府采購比作一個(gè)人，其能力越強，責任就越大。代表政府采購能力的，包括采購規模、采購便捷度、流程優(yōu)化度、監管水平等。待上述能力提高后，政府采購就能承擔更多的政策功能，為國家治理水平和治理能力的現代化貢獻更多力量。
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